강완철 의원 발언

좌석을 정돈해 주시기 바랍니다. 성원이 되었으므로 제81회 제주도의회 임시회 제1차 제주도개발특별법시행조례안 심사 특별위원회 회의를 개의하겠습니다. (의사봉 3타) 위원님 여러분 안녕하십니까? 우리 도의회는 도민이 지대한 관심을 가지고 지켜보고 있는 가운데 제주도개발특별법시행조례안에 대한 심사를 계속하고 있습니다. 지난 제80회 임시회에서는 제주도개발특별법 시행조례안 심사특별위원회가 구성되고, 본 특별위원회가 조례안 심사에 따른 활동계획을 정하여 제주도로부터 동 조례안에 대한 제안설명과 내용을 들은 바 있습니다. 또한 본 특별위원회 활동의 일환으로 도민의견수렴 창구는 지난 1월 20일 부터 2월 13일까지 의회사무처에 개설하여 신문광고, 현수막부착, 101개 기관 단체에 협조요청 문서를 발송한 바 있습니다. 이에 따라 총 12건의 의견을 접수하게 되었으며, 그 결과에 대해서는 별도 유인물로 위원님들에게 배부해 드리겠습니다. 공개토론회 개최는 별도 간담회를 갖고 구체적인 안을 보고드린 후 이를 확정짓도록 하겠습니다. 이번 회기에 당 위원회 의사일정에 대해서는 전문위원으로 하여금 보고토록 하겠으며, 앞으로도 심사과정을 한단계 한단계 착실히 밟아 가면서 심사에 당하도록 위원장으로서도 각별히 노력하겠아오니 위원님들이 의사진행에 많은 협조를 해 주시고 조례안의 심도있는 심사에 당하여 주시기 바랍니다. 그러면 전문위원은 발언대에 나오셔서 이번 회기중 의사일정을 보고하여 주시기 바랍니다.

전문위원 정수현입니다. 이번 제81회 제주도의회 임시회 제주도개발 특별법시행조례안 심사특별위원회의 의사일정을 보고 드리겠습니다. 오늘 14시 부터 김승석 변호사를 모시고 2시간에 걸친 배경설명을 듣고 그 다음 윤양수 교수를 모시고 2시간 설명을 청취하도록 하겠습니다. 그 다음에 18일날, 목요일입니다. 오후 2시에 개의가 되는데 18일날은 전문위원의 검토보고, 그 다음 도청 소관 국장을 상대로 한 조례안에 대한 질의 토론을 전개하겠습니다. 그 다음 19일도 마찬가지로 14시에 개의하게 될 것이며, 20일은 토요일이기 때문에 오전 10시에 개의를 해서 조례안 질의토론을 당하게 되겠습니다. 이상으로 의사일정에 대한 보고를 모두 마치겠습니다.

전문위원 수고하셨습니다. 1. 제주도개발특별법시행조례안

변호사 김승석입니다. 존경하는 양금석위원장님을 비롯하여 도의회 의원 여러분과 도청 실 국장님, 그외 언론 방송사 여러분들이 참여를 해 주셨습니다. 제가 부덕합니다마는, 제주도개발특별법을 기초한 위원의 한 사람으로서 도조례 제정을 앞두고 이 법의 입법취지라든가 그 배경, 특성, 기능 등 도의회 의원 여러분들의 조례 제정에 법적 안목을 넓히는데 조금이나마 보탬이 되고자 이 자리에 나왔습니다. 제가 배경을 설명하기 위해서 미리 원고를 작성해 왔습니다. 원고를 참고하면서 말씀을 드리겠습니다. 지난 수년간 제주도개발특별법의 입법과정을 둘러싼 찬반논의는 우리 모두가 제주도를 진심으로 아끼고 사랑하고자 하는 애향심과 21세기 제주사회의 전망에 대한 명암에서 비롯되었다고 볼 수 있습니다. 이 특별법령이 제정 공포된 현 시점에서도 이 법령을 개폐하여야 한다는 견해가 우리의 시선을 끌고 있습니다. 그렇지만 변화하는 제주사회를 규범적으로 통제하기 위하여 그 모습을 드러낸 이 특별법은 천혜의 자연환경을 보존하고 전통문화를 계승, 발전시키며, 도민의 인간다운 생활을 할 수 있는 생활공간의 질적 향상을 도모하는데에 필요 불가결한 수권기능으로서의 순기능을 가지고 있습니다. 다른 한편 과거의 개발방식이 초래한 제주경제의 식민화 현상이라든가 관광개발 중심의 물량적, 가시적인 개발로 인한 자연환경의 훼손과 향락적 관광문화의 유입으로 인한 전통문화의 파괴, 관광산업 종사자에 비하여 농림축수산업 등의 1차 산업 종사자의 상대적 소득감소로 인한 계층간의 갈등 등을 해소시키거나 그 발생을 경계하는 기능을 갖고 있으므로 이 법령의 시행을 서둘러야 할 것입니다. 도지사께서 도의회에 제출한 이 법 시행조례안에 대한 설명에 앞서서 우리 헌법에 규정된 경제질서와 지역개발법으로서의 이 법의 입법취지를 살펴보아야 하며, 의원 여러분의 법적 안목을 넓히고 이해를 돕기 위하여 이 법의 특성과 기능을 먼저 설명을 하겠습니다. 그 다음에 이 법령에서 조례에 규정하도록 위임한 사항이 무엇인가, 그 조례규정사항의 법적 성질은 어떠한가, 그 조례의 입법한계는 어디까지인가, 이 법에 대한 도의회의 위상과 역할을 마지막으로 말씀드리고자 합니다. 먼저 지역개발과 법적 의지는 어떠한가, 우리 헌법상 경제질서는 사유재산제를 바탕으로 하고 자유경쟁을 존중하는 자본주의적 자유시장 경제질서를 기본으로 하면서도 복지국가 경제 민주화를 실현하기 위하여 공익상 필요가 있을 때는 법률로써 권리 및 자유를 제한, 규제, 조정할 수 있게 하는 한편, 경제정서, 환경정서를 국가의 책무로 규정하고 있습니다. 따라서 이러한 국가의 책무를 이행하기 위하여는 우선적으로 경제개발의 청사진의 종합계획을 수립하고 규제 등 권력적 수단을 주축으로 하면서도 지침적인 행정계획이나 조정, 금융 및 조세의 감면혜택, 행정지도, 공공사업의 경영등 비권력적인 수단등을 포함한 각양각색의 법적수단을 동원하고 있습니다. 그러한 수단들은 입체적이고 유기적으로 상호 관련을 맺으면서 전체로써 개발의 목적을 달성하는 것입니다.우리 헌법상 지역개발에 대한 국가의 책무는 헌법상 농어업을 보호 육성할 농어촌 종합개발과 농어민 지원을 위한 계획의 수립 및 시행, 농수산물의 수급 균형, 유통구조의 개선등을 통한 가격안정 도모, 농어민의 자주조직의 육성과 그 자율성 보장, 지역간 균형경제의 육성등의 규정에 제도적으로 장치가 돼 있습니다. 헌법의 규정에 따른 제주개발에 대한 정부의 법적 의지는 1989년 한국개발원이 "제주도 종합개발계획의 재검토" 라는 연구보고서를 정부에 제출하면서 제주도의 지역경제가 안정적 성장을 기하고 지역특성에 맞는 관광산업의 육성과 아울러 제주지역의 상태, 환경 면에서 구조적인 변화를 가져오는 장기적, 종합적 개발과정에서는 이론적으로 통합된 개발계획을 수립하여야 하고 그 수립 및 추진과정을 법적으로 보장할 특별법 제정의 필요성을 강력히 주장하고 나서자 중앙정부가 이를 받아들여 제주도개발을 위한 특별법 제정으로 표출됐던 것입니다. 물론 이러한 제정 과정에서 여러가지 오해의 소지도 있었고 도민갈등도 있었습니다마는, 법적 의지의 최초의 표현은 바로 제가 말씀드린 바와 같이 나타났던 것입니다. 21세기 제주사회의 미래상에 대한 과학적인 전망의 어려움, 또는 대내외적 경제여건의 유동성, 개발목표의 접근방법의 제시 곤란성 등으로 인하여 입법기술상 이 특별법에 직접 소상하게 장차하기가 어렵기 때문에 법률에는 골격만 세우고 시행령, 조례 등 상위법령에서 살을 붙이도록 규정을 하였던 것입니다. 특히 이 법에 의한 종합개발계획은 목표 년도인 2001년의 제주 인구, 관광객, 지역경제 등의 지표를 제시하고 이에 적합한 경제기반시설의 확충, 쾌적한 자연, 생활환경의 조성 등을 포함하는 계획의 기조를 세우고 구체적인 개발전략을 마련하게 될 것입니다. 그러면 제주도개발특별법의 특성을 보겠습니다. 첫째로 이 특별법은 우리 도민이 달성하려고 하는 이상적인 생활공간의 상태에 관한 지표를 정하고 그 실현을 위한 제반조건을 형성하는 것을 목적으로 하는 수단의 총체를 뜻하기 때문에 제주경제의 정서에 관한 행정법이라 말할 수 있습니다. 둘째, 이 특별법은 제1조 목적의 규정에 비추어 보아 지방자치시대에 부응하는 지역개발의 3원칙, 즉 주민참여의 원칙, 지역적합성의 원칙, 복지향상의 원칙을 선언하고 있다고볼 수 있습니다. 세째, 이 특별법은 지역개발계획의 수립과 집행에 관한 단행법으로서 우리나라에서는 최초의 법률입니다. 과거의 제주개발계획은 30여년전에 제정된 국토건설종합계획법과 한시법인 특정지역종합개발촉진에 관한 특별조치법에 근거하여 중앙정부의 잣대로 수립되어 왔으나 이 특별법에 의한 종합개발계획의 수립과 집행은 "법으로 부터 자유로운 영역"이 아니라 이 특별법의 기속하에 이루어지고 주민대표기관인 지방의회의 민주적 통제를 받기 때문입니다. 네째, 이 특별법은 우리나라에서는 처음으로 지역개발행정의 종합화와 계획화의 토대를 마련한 법률입니다. 과거의 제주개발행정은 건설부에 의해서 수립된 제주도개발계획을 그 지침으로 삼고 있었는데, 그 세부계획의 하나인 토지이용계획에는 건설부의 기술과 경험이 잘 반영되고 있었지만, 사회 및 경제개발 또는 환경보전계획에는 전문성이 없어서 그러한 계획과 관련있는 경제기획원, 재무부, 교통부, 환경처 등 중앙부처의 의견반영 및 조정이 잘 안되었을 뿐만 아니라 도민생활과 관련이 깊은 부분등이 계획수립 과정에서 경시되거나 무시된 사례가 있었고, 또한 투자일정이나 개발사업의 우선 순위가 제주지역의 실정에 맞게 종합적으로 조정되지 못하였으며, 나아가 도시개발은 도시계획법에 의하여 농어촌 개발은 국토이용관리법에 의하여 각 규제를 받는 등으로 개발 관련 법률이 다원화 되어 제주개발의 방향이 왜곡되어 왔다는 것은 주지의 사실입니다. 또한 개발계획의 수립과 통제에 관한 권한의 중앙정부 독점화는 의회주의, 법치주의, 권력분립, 지방자치와 같은 입헌민주국가의 기본적 장치를 실질적으로 붕괴시킨다는 비난을 받고 있었습니다. 따라서 자연환경의 보전이나 지역산업의 육성 등과 같은 우리 사회의 경제적 문제들은 기존의 할거적 종신적인 행정조직에 의한 산발적인 대응 노력만으로는 효과적인 해결을 기대하기 어렵다는 반성에서 이러한 문제들을 극복하기 위한 종합조정기능을 지방자치 단체에 이양하는 법적 장치가 마련되어야 한다는 것이고, 이러한 시대적 당위성의 필연적 결과로서 이 법의 탄생을 보게 되었던 것입니다. 다섯째, 이 특별법은 2001년 12월 31일까지 효력을 지닌 한시법입니다. 그리고 투자재원의 조달에 관한 특별법이기도 합니다. 이 특별법에 근거하여 중앙정부는 제주도의 종합개발에 필요한 투자재원을 공급하여 줄 법적 의무를 부담합니다. 그 의무의 끝나는 시점이 향후 9년간이므로 도의회는 이를 효과적으로 활용하기 위한 지혜를 짜내야만 합니다. 다음 이 특별법의 기능을 보겠습니다. 특별법은 도민에게 21세기 제주사회의 미래상에 대한 예측가능성을 부여하고 개발계획의 수립 및 시행에 이르는 일련의 과정에 있어서 직접 또는 지방의회를 통한 간접적인 방법으로 도민의 주체적 참여를 인도하여 그 개발 계획의 민주적 정통성을 살리고 경제적 민주화를 이룩하고, 또한 천혜의 자연환경을 보호하는 기능과 지역경제의 기반을 활성화 시키는 기능등을 수행하리라고 예상됩니다. 첫번째, 정당화 기능은 어떤 것인가, 이 특별법 제1조에는 지방자치시대에 걸맞게 지역사회의 개발은 도민이 주체가 되어서 우리의 현실과 이상에 적합하게 시행되어야 한다는 정신을 담고 있습니다. 이러한 취지에서 도지사가 수립한 종합개발계획은 도의회의 동의를 얻도록 하였고, 시장 군수가 수립하는 1차산업 등 분야별 실시계획은 시 군의회의 동의를 얻도록 하여 그러함으로써 각 그 정당성을 부여받도록 하였습니다. 나아가 제주도 개발사업 특별회계의 편성과 운용에 관한 필요한 사항을 도 조례로 정하도록 함으로써 국회의 예산심의권에 비견되는 도의회의 법적 결단이 요구되고 있습니다. 민주화 기능입니다. 제주지역개발에 있어서 본 도와 타 도간 또는 개발지역에 속한 주민들과 그 주변에 속한 주민들 사이에 이해관계가 얽혀 있습니다. 특히 토지 소유자의 의사에 반하여 절대상대 보전지역을 지정하는 등으로 토지규제권을 발동하는 경우에는 이익과 이익이 대립이 된다든가 개발사업자와 비개발사업자간에 이익이 첨예하게 대립됩니다. 따라서 계획수립의 합리성이나 정당성과 이해관계인의 권리보호를 담보하기 위하여는 무엇보다도 계획수립에 관한 절차적 보장(전문적 심의회의 설치, 주민참가, 계획의 공표, 지방의회의 심의 등)이 분명히 지켜져야 됩니다. 그래서 특별법은 종합계획 등의 수립단계에 있어서 주민참여의 제도적 장치를 마련하였고, 개발계획의 시행단계나 그 개발의 성과가 주민들에게 환원될 수 있도록 하기 위하여 농어민 단체에 대한 개발사업시행권의 우선 부여, 인근 지역주민의 우선고용, 환경영향 평가에 대한 주민의 의견개진권, 농어촌소득원개발사업, 특별개발우대사업, 조세의 감면 등을 제도적으로 장치를 하게 되었던 것입니다. 그 이외에도 간접적으로 주민의 개발참여를 쉽게 하는 제도적 장치로서는 제3섹타 방식에 의한 개발에 참여, 개발사업자금의 융자 혜택 등을 들 수 있습니다. 그런데 지역개발에 있어서 주민참여의 내실화를 기하려면 주민 상호간의 신뢰회복을 통한 도민자본의 형성이라든가 지방공기업과 민간단체의 공동 출자로 제3섹타를 설립하여 기능별, 사업별로 역할 분담하고 이러한 사업을 수행하고자 하는 적극적 의지와 결단이 절실히 요구되고 있습니다. 환경관리적 기능을 보겠습니다. 이 특별법 제5조 제2항에는 토지, 기타 자원의 보존 및 이용, 자연환경의 보전과 오염 방지대책, 생활환경개선 및 사회환경의 개선 등에 관한 종합계획을 수립하고 동법 제14조에는 개발사업의 시행자에게 환경영향평가를 받도록 하여 이 법 제19조 내지 제 23조에는 절대 및 보전 지역의 지정, 특별관리지구의 지정, 보존자원의 지정, 경관 영향평가 등에 관한 사항을 규정하고 있습니다. 이러한 규정등은 자연 및 생활환경에 영향을 미치는 개발행위 내지는 경제활동을 규제, 즉 명령, 금지함으로써 개발수요에 미치지 못하는 제한된 자연환경을 관리하고 분배하는 환경관리기능을 갖고 있다고 볼 수 있습니다. 다음에 경제활성화 기능입니다. 지난 1970년대 이후에 추진된 제주지역개발은 도민들의 자유로운 개발욕구를 외면했고 개발성과가 불균점 했다, 불평등 했다 등의 폐해를 가져온 중앙정부 주도하의 하향식 개발방법이었습니다. 그리고 투자 재원을 도외로 부터 충당시키는 외발적 개발방법이었습니다. 중문관광단지의 개발과 같은 불균형적 개발방법등을 채택해 왔기 때문에 도민의 개발사업에의 참여가 부진하였고 개발이익의 도외 유출, 개발의 균형분산 효과가 미흡했고, 관광산업과 1차 산업과의 연계성 미흡등의 문제점으로 나타나게 되었던 것입니다. 이 특별법은 지역경제활동을 규제하고 조장하고 보호하고 유도하는 경제규범으로서 중앙집권적 경제행정의 권한을 이양받아 자율적으로 지역경제질서, 경제기반, 건강하고 문화적인 생활환경, 자연환경을 일정한 방향으로 보전하고 정비하고 개선하고 궁극적으로 이를 형성함으로써 지역경제의 발전과 도민의 복지향상의 목적을 달성하리라고 봅니다. 끝으로 이런 특별법의 특성과 기능에 비춰 봐서 도의회는 앞으로 어떤 위치에 있고 어떤 역할을 해야 될 것인가 하는 점을 말씀을 드리고자 합니다. 이 특별법이 도의회에 주어진 권한으로는 크게 종합개발계획 및 절대상대보전지역의 지정에 대한 동의권이 있습니다. 법 제6조 제1항, 제20조 제1항, 제21조 제1항이 바로 그 규정입니다. 지역개발채권발행 및 지방공사에 대한 출자를 승인할 수 있는 권한을 갖고 있습니다. 법 제31조 제1항, 제32조 제1항입니다. 조례제정권입니다. 입법권입니다. 입법권을 크게 두가지로 나눌 수 있습니다. 법규적 사항, 법규 의미는 나중에 말씀 드리겠습니다. 그리고 행정규칙적 사항, 절차적인 사항입니다. 법규적 사항은 예시한 제2조, 제4호, 제8조 제1항 등등이 있고 행정규칙적 사항은 유인물에 기재된 여러가지 사항들입니다. 그러면 이러한 도의회의 동의권, 승인권, 조례제정권등은 어떻게 행사를 해야 될 것이냐, 이에 대해서 법률 전문가의 한 사람으로서 말씀을 드리겠습니다. 조례제정권의 행사에 대해서 말씀드리겠습니다. 조례라는 것은 지방자치단체가 법령의 범위안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 지방의회의 의결로서 제정하는 법을 말합니다. 지방자치법 제15조의 규정이 되겠습니다. 조례는 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항, 이것이 법규적 사항입니다. 주민의 권리를 제한한다든가 주민에게 어떠한 의무를 부과하는 사항은 법규적 사항이기 때문에 이 법규적 사항이 아닌 행정규칙적 사항, 즉 법령을 시행하기 위한 절차적인 사항과는 좀 구별이 됩니다. 이렇게 조례는 법규적 사항과 행정규칙적 사항으로 나눠지고 있습니다마는, 그 법적 성질이 다르기 때문에 법규적 사항의 경우에는 상위 법령의 수권이 있어야만 조례를 제정할 수 있게 됩니다. 따라서 행정규칙적 사항인 경우에는 상위 법령의 규정 등이 없더라도 도의회에서 법 시행을 위해서는 제한없이 제정을 할 수가 있게 됩니다. 그럼 이 제주도개발특별법의 시행조례안은 어떤 특성을 갖고 있느냐, 시행조례안은 모법인 특별법에서 시행령의 중간 매체를 거치지 않고 직접 조례로써 규정하도록 위임한 사항이 있습니다. 아까 제가 말씀드린 부분입니다. 두번째, 대통령령으로 정하는 기준에 따라 조례로서 규정하도록 위임한 사항이 있습니다. 이것은 법 제22조 제3항, 제24조 제2항입니다. 다음에 시행령이 조례에 재위임한 사항으로 나눌 수 있습니다. 이상 특별법에서 시행령을 거치지 않고 직접 조례로서 규정하도록 위임한 사항, 그리고 대통령령으로 정하는 기준에 따라 조례로서 규정하도록 위힘한 사항, 시행령이 위임한 사항, 이것을 필요적 조례규정사항이라고 말씀드릴 수 있습니다. 다음에 이 특별법령이 없더라도 규정이 없더라도 즉, 법적 시행령의 규정이 없더라도 이 특별법을 시행하기 위해서 일반적인 재량에 의해서 조례로서 정하는 절차적 사항들이 있습니다. 이것을 임의적 조례규정사항이라고 합니다. 이렇게 해서 이 시행조례안도 역시 필요적 조례규정 사항과 임의적 조례규정사항으로 구별을 할 수 있겠습니다. 입법기술상 임의적 조례규정사항에 대해서는 조례에 규정하지 않고 조례가 도지사가 정하는 규칙에 위임할 수도 있습니다. 그런데 이 시행조례안에는 도지사가 제정할 수 있는 규칙적 성질을 가진 규정이 많이 포함되어 있는 것이 또한 특징이라고 말할 수 있습니다. 시행조례의 입법한계, 여기선 주로 필요적 조례규정사항을 심의하는데 참고가 되는 입법한계입니다. 이 특별법 시행조례는 헌법과 제주도개발특별법령에 위반할 수가 없습니다. 헌법 제117조 제1항, 지방자치법 제15조에 규정이 돼 있습니다. 따라서 도의회가 필요적 조례규정 사항을 심의함에 있어서는 법령의 위임범위를 숙지하고 개별 규정과의 상충 모순이 되지 않도록 신중을 기하여야 합니다. 법을 제정하는 과정에서는 그 개별 조문에 위임의 범위에 한계가 있기도 합니다마는, 그 특별법이나 특별법 시행령 각기 조문간에 우열이 있습니다. 우열도 있고 서로 모순되는 경우도 있습니다. 이런 경우에 법 해석을 통해서 어느 조문이 우선돼야 할 것이냐 하는 점을 숙지해야 한다는 것입니다. 또한 도의회가 토지이용의 규제권한, 예를 들어서 절대상대보전지역의 지정에 대한 동의권을 발동함에 있어서 그 규제목적이 헌법에 위반돼서는 안됩니다. 그리고 그 규제수단, 방법이 특별법의 입법취지인 제1조의 목적에 위반돼서도 아니 됩니다. 그리고 토지규제권을 발동함에 있어서는 최소 침해를 해야 됩니다. 비례의 원칙이 적용이 돼야 한다는 것입니다. 이러한 규제 목적의 합헌성, 규제수단의 합목적성, 비례의 원칙등을 고려해서 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배돼서는 아니된다는 것입니다. 그 다음에 종합개발계획등에 대한 도의회의 동의권은 어떻게 행사돼야 될 것이냐 하는 점입니다. 우선 종합개발계획은 형식적 의미에서는 목적 제1조를 달성하기 위하여 도지사가 수립하는 종합적이며 기본적인 중장기계획을 뜻합니다. 이것은 법 조문에 나와있는 그 말 그대로 입니다. 그러나 실질적 의미에서는 법 제1조 목적의 취지를 우리가 머리속에 염두에 둬서 도민이 주체가 되어 도민의 복지향상을 위한 목표를 설정하고 상호 관련성 있는 개발 정서행정의 수단의 조정과 종합화의 과정을 통하여 그 목표를 정한 21세기에 있어서 향토문화의 창조와 계승, 자연 및 자원의 보호, 1차 산업 및 관광산업 등의 보호 및 육성, 생활환경의 개선 등 각 분야에 걸쳐 보다 나은 질서를 유도, 창조할 것을 목적으로 하는 지침이나 그 지침을 설정하는 행위로 정의 지을 수 있습니다. 이 법에 의한 종합개발계획은 국토종합건설계획의 기본방향을 수용하면서 도민의 주체적 개발의지와 지역적 특성을 강조하는 제주도의 장기적이고 발전적인 종합계획이고 또한 시장 군수에 의하여 수립되는 실시계획의 지침이 된다는 데에 그 특색이 있다고 할 수 있습니다. 이 종합계획은 예컨대 건설부가 주관하는 도시기본계획과 도시재정비계획, 경제기획원이 주관하는 경제사회발전 5개년 계획, 농림수산부가 주관하는 농어촌 지역의 정주생활권 개발계획, 교통부가 주관하는 관광지 조성계획 보다 우선적 지위를 가진다는 점에서 또 하나의 특색을 갖고 있습니다. 그러면 개발과 환경보전에 관한 문제가 항상 제주도 개발에 관하여 가장 핵심적인 문제로 떠 오르는 점인데 개발과 환경보전에 관해서 도의회가 어떻게 통제권을 행사하면 바람직한 것인가, 이것은 제가 이 법을 기초한 사람의 한 사람으로서 저의 느낌을 좀 말씀드리겠습니다. 그러면 도의회의 통제의 기본 구도는 어떻게 설정했으면 하는가 하는 점입니다. 첫째로, 도의회는 도지사가 제출한 종합개발계획의 장기적 안목에서 과학적이고 합리적인 판단에 의하여 수립되었는가를 살피고 만일 그 판단에 잘못이 있거나 사정 변경이 발생한 경우에는 그 목표에 수정을 가하여 이에 대응할 수 있는 유동성과 탄력성을 부여하는데 주저하지 말아야 한다는 것입니다. 두번째, 과거의 제주개발의 문제점을 겸허하게 반성하여 앞으로는 과거의 전철을 답습하지 않겠다는 결단을 내리고 그 토대 위에 도민의 공감대를 형성할 수 있는 미래의 제주사회가 나아갈 방향과 비전을 제시해야 된다는 것입니다. 그리고 이를 위한 전략이 또 두로 갖추어져 있는가를 살펴 보아야 한다는 것입니다. 세번째로, 한 사회의 변화는 주로 경제의 성장과 발전을 기초로 하여 이루어지고 있는데, 제주사회 역시 계속 변화할 뿐만 아니라 그 변화의 속도나 질적 변화의 내용도 제주인이 일찌기 경험하지 못했을 정도로 심각합니다. 이러한 경제사회의 변화에 상응하는 종합개발계획인가를 검토, 분석하려면 최근 언론에서 보도된 제주지역경제의 대내외적 여건을 우선 살펴 보아야 한다는 것입니다. 세계는 지금 지난 반세기 동안 소련, 미국 등 군사 강대국들이 주도하는 냉전체제가 붕괴되고 경제 중심의 새로운 국제질서가 재편되고 있습니다. 관세 및 무역에 관한 일반 협정(GATT)의 주도하에 진행되고 있는 우르과이라운드(UR)가 더딘 진척을 보이고 있지만, 그런 와중에서도 더욱 강화된 EC경제통합체의 출현과 새로운 북미 자유무역협정(NAFTA)의 탄생을 목격하게 되었습니다. 이러한 국제환경의 새로운 변화는 한국의 대외 경제정책을 지금까지 수동적이고 방어적인 대응의 차원을 넘어서 전환과 개혁의 수준으로 변화할 것을 요구하고 있습니다. 따라서 협상력이 약하고 해외시장 의존도가 높은 우리의 입장에서는 우르과이라운드(UR)와 같은 다자간 교역질서 체제의 강화야 말로 보호무역주의의 경향과 경제블럭화 현상을 타개하여 장기적으로는 우리 경제에 보탬이 되리라고 예상들을 하고 있는 것이 일반적인 견해입니다. 반면에 단기적으로는 농산물과 서비스산업의 시장개방을 초래하여 많은 어려움을 가중 시킬 것으로도 예측이 되고 있습니다. 그 동안 제주의 경제성장의 지렛대가 되어 온 농업은 최근 농수산물 수입개방의 압력을 받아 1991년에 파인애플이나 바나나 등 시설재배업의 생산기반의 붕괴를 시작으로 1990년대 중반에 이르러서는 감귤생산 까지 악영향을 미치리라고 예견되고 있습니다. 한편 관광산업의 경우는 시장개방 압력에 의하여 일시적 타격을 받겠지만, 제주도가 지정학적으로 태평양 경제권의 중심에 위치하여 장기적인 안목에서는 태평양의 국제 관광지 및 국제회의, 국제금융의 구심점으로 성장할 잠재력이 충분함으로 이런 국제 경쟁력을 충분히 확보하여 나갈 수 있도록 보고 있습니다. 이러한 대내외적 경제여건의 변화와 우리 제주지역의 특성을 고려해 봤을 적에 그러면 어떤 개발전략을 선택해야 할 것인가 하는 점입니다. 첫째로, 개발전략을 수립함에 있어서 지역산업 구조의 조성과 고도화가 우선적으로 고려되어야 한다는 점에서는 대부분의 견해가 일치된다고 저는 보고 있습니다. 도의회에서는 수립된 종합개발계획이 관광산업을 주축으로 한 지역경제구조에로의 점진적 전환과 1차산업의 보호 및 생산성의 지속적 증대라는 두마리의 토끼중에 어느 쪽을 몰고 있는가 또는 동시에 몰고 있는가를 면밀히 검토하여 신중한 선택을 하여야 한다는 것입니다. 우리 농민들이나 언론에서는 제주대학교에서 만든 제주도종합개발계획의 중간보고서에는 농어촌개발과 소득증대에 대한 기대 이상의 비전이 없다고 하는 그런 비판을 가하고 있는 것을 최근에 저도 많이 보고 들었습니다. 중앙정부도 최근 수년간 농어촌발전에 많은 힘을 쏟아 1987년부터 1992년까지 연평균 농수산부분의 예산을 27.9%씩 증가시켜 온 것으로 통계가 나와 있습니다. 그러함에도 불구하고 농어촌 사정이 나아지지 아니한 이유는 우리 농어촌이 안고 있는 구조적인 문제점 때문입니다. 정부가 농수산물 시장개방에 따르는 어려움을 이겨내고 풍요로운 농어촌을 만들기 위해 1992년부터 2001년까지 10년간 사이에 추진하고 있는 농어촌 구조개선대책은 전문농업 인력의 육성이라든가 생산기반의 정비, 농업기계화, 유통구조의 개선, 농공단지의 지정 등을 통한 농외 소득의 증대가 그 핵심입니다. 정부가 추진하고 있는 농어촌 구조개선대책은 우리 제주의 농어촌에 반드시 적합하다고만 볼 수가 없습니다. 예컨대 우리의 농어민들은 정부의 농업진흥지역의 지정확대에 반대하는 입장이 있었고, 나아가 농공단지의 조성 및 확대가 제주환경을 오염시킨다는 이유로 제주 지역에는 적절하지 않다는 그런 의견을 많이 내놓고 있는 것도 목격할 수 있었습니다. 그렇다면 이에 따라 제주의 1차산업을 진흥시키기 위하여는 이 특별법에 의한 농 림 축 수산업진흥계획(법 제35조 1항, 2항)에 중앙정부 차원의 농어촌구조개선대책의 취지를 제주의 풍토에 맞게 수용하고 또한 제주 농어촌의 특색을 살리는 방안이 포함되어야 한다는 것입니다. 바꿔 말하면, 최근에 공감대를 많이 갖고 있는 농외 소득에 획기적 증대를 가져올 1차 산업과 3차산업을 연계시키는 구체적이고 실천적인 방안을 마련하여야 한다는 것입니다. 현재 한국 농가의 농외소득률이 43%로 제가 최근에 정부 자료에서 보았습니다. 그런데 이웃 일본의 경우에는 82%라는 사실을 보고 농외소득율을 제고시키기 위한 농어촌 특산 단지의 조성이라든가 농어민이 주체가 되는 농어촌 관광휴양단지의 개발이라든가 각종 농어촌 소득원 개발사업 등의 종합개발계획, 농 림 축 수산업 진흥계획에 잘 반영되어 있는가를 도의회는 감시하여야 된다는 결론에 이르렀습니다. 그리고 그 계획수행에 따르는 농어촌 개발기금의 설치가 또 완벽하게 잘 되어 있는지 도의회에서 감시해야 된다는 그런 결론에 이르렀습니다. 두번째, 자연환경의 보존강화와 개발수요에 따른 토지이용이라는 두 마리의 토끼를 어떻게 쫓아잡을 것인가라는 문제가 종합개발계획에 어떻게 반영되었는가를 살펴보아야 할 것입니다. 물론 종합개발계획이 아직 도의회에 제출되어 있지는 않았습니다. 제출된 경우를 가상하고 제가 말씀드리는 겁니다. 제주도의 면적은 전국토의 1.8%인 1,825㎢이고, 제주도의 인구 약 52만명 중 90%가 살고 있는 해발 200m 이하는 전체면적의 약 55%가 됩니다. 그중 농경지가 83%이고 해발 200m 이상부터 600m 이하까지에 이른바 중산간 지대는 전체면적의 약 31%에 해당됩니다. 이 중산간 지대에 제주 특유의 자연초지 및 영구방목지의 대부분이 분포되어 있다는 사실을 우선 주목하여야 할 것입니다. 금세기 말에 제주도를 찾아오는 관광객 수가 얼마인지 정확히 저도 모르겠습니다. 약 600만명으로 추산된다고 언뜻 얘기를 들었습니다. 그래서 600만명으로 추산된다면 그 숫자를 수용하기 위한 복합적인 기능을 가진 관광기반시설을 만든다. 그렇게 된다면 600만명을 수용하기 위해서는 그 관광시설에 따른 개발토지에 대한 수요가 급증하게 될 것이고, 그만큼 경관이 수려한 지역에 대한 토지수요도 점증해 질 거라고 예상이 됩니다. 그러나 이런 수요적 측면을 고려한 개발방법을 따를 적에는 이 특별법이 지닌 환경관리적 기능을 망각하게 됩니다. 그래서 이 특별법이 환경관리적 기능을 고려한다면 절대 상대보전지역과 특별관리지구에 해당되는 곳에는 아무리 지역수요가 급증하더라도 관광개발지구로 지정하는데 도의회가 동의권을 행사해서는 안된다는 것입니다. 이 특별법의 제정 이전까지 우리 제주의 토지이용에 법적 규제를 살펴보면 도시지역은 도시계획법에서, 농어촌 지역은 국토이용관리법에서, 국립공원지역은 자연공원법에서, 문화재 지역은 문화재 관리법에서 각 규정하고 있는데다가 기타 70여개의 특별법에 의해서 용도지역지구제를 세분하여 지정하도록 하고 있습니다. 그런데 동일한 토지에 이중 삼중으로 중복 지정한 경우 용도지역지구의 지정권한의 할거성, 지정절차에 있어서의 주민참여의 배제등이 문제점으로 나타났습니다. 게다가 중산간 지역에 대한 외지인의 토지소유율이 63% 정도에 달한다는 확증없는 통설때문에 토지개발에 대한 도민의 불신감이 아주 팽배해 왔던 것이 사실입니다. 관광산업을 주축으로 한 지역경제구조에로의 전환을 모색해 본다면 이에 대한 토지 이용의 급증이 나타나게 됩니다. 따라서 농경지가 많이 중산간 지역을 그 개발 가능 지역으로 보기에는 중산간 지역이 지닌 지방증진의 토대, 지하수의 원천, 경관보전적 기능에 비추어 긍정하기가 어렵습니다. 반면에 농경지의 83%가 위치한 해발 200m 이하의 해안지역을 그 개발가능한 지역으로 본다면 농어민들의 반발, 농경지의 감소등의 부작용을 낳게 됩니다. 그렇다고 해안경관을 훼손하면서까지 공유수면을 매립하여 충당할 토지를 마련할 수도 있습니다. 결국 제주도의 지도를 펼쳐놓고 자연환경기본방침을 존중하고 법 제20조, 21조, 22조의 규정에 의하여 절댁 상대보전지역, 특별관리지구 등을 지정하고 나서 그 이외의 토지중에 농경지, 기존 시가지 등을 제외한 토지를 그 개발대상지로 배치시키는 방법 밖에 없다고 생각이 들었습니다. 나아가 그러한 결단은 도지사와 지방의회간의 조화된 의견에 따라야 하겠지만 도민 대다수의 반응이 환경보존 및 1차산업의 육성에 치중한다면 개발수요에 부응하는 토지의 공급은 상대적으로 감소될 수 밖에 없고, 관광개발에 필요한 토지의 공급은 크게 부족하여 관광기반시설의 확충은 어려움에 부딪칠 것으로 예상이 됩니다. 이러한 입장에서 향후 제주개발을 시행해 나간다면 수요적 측면을 강조하는 피동적 개발이 아니라, 공급적 강조하는 능동적 개발방법을 탐색해야 한다는 것입니다. 예컨대 2000년도 입도 관광객이 600만명이라고 예측하여 이를 수용하기 위한 각종 관광 시설을 설치하고 사회간접자본에 투자하게 된다면 개발위주로 흘러 수려한 자연환경은 크게 훼손될 것이고, 이와는 달리 지방정부가 자주적 입장에서 환경보전에 힘쓰면서 그 보전에 덜 영향을 미치는 지역을 개발지구로 설정하여 그곳에 다양한 기능을 지닌 관광시설을 갖추는 점진적인 개발방법을 채택한다면 비록 2000년도에 관광객을 수용할 능력이 400만명 정도에 불과하다고 하더라도 이는 환경보전에는 진일보하는 개발방법이기 때문에 더 바람직한 개발방법이 아니냐는 생각입니다. 결국 도의회는 환견보전과 개발은 양쪽 모두 중요한 것으로서 어느 하나를 택하는 것은 아니고, 조화를 이루어서 환경적으로 건전하고 지속가능한 개발이 되는 개발전략이 수립되었는가를 검증하여야 될 것입니다. 여기에서 제가 덧붙여서 한두가지 말씀드리겠습니다. 최근에 관절이론이라는 말이 있습니다. 우리가 팔인 경우에 손목관절과 팔꿈치가 있고, 어깨관절이 나누어집니다. 이러한 관절부분은 상처를 입게 되면 회생이 불가능 하답니다. 원래 상태로 돌아오기가 어렵다 이거죠. 그런데 관절을 제외한 팔등이라든가 어깨선 이런 쪽은 상처를 입어도 크게 신체기능이 영향을 안받고 또 언제든지 회생이 가능하다. 그래서 제주도의 환경도 아주 생태적으로, 또는 경관적으로 취약한 환경에서는 개발지역으로 손대지 말자 이겁니다. 손 대놓고 나중에 잘못되면 회생 불가능하니까. 이런 곳은 가급적 기초조사도 잘하고 면밀한 과학적인 검토를 통해서 접근해 나가고 쉬운 곳, 팔에서는 팔등이라든가 어깨선, 이런 쪽으로 우선 개발을 접근해 가자. 관광개발에 필요한 토지는 이런 쪽으로 공급을 해 나가자 하는 이런 이론들이 새롭게 제기되고 있습니다. 위원님 여러분들도 앞으로 절대 상대보전지역이라든가 관광개발지구 지정에 있어서 이런 관절이론을 많이 연구하시고 검토해 주셨으면 하는 생각입니다. 환경정책기본법이나 자연환경보전법이 규정보다 강화된 환경영향평가와 우리나라에 최초로 도입된 경관영향평가를 적절하게 시행해 나간다면 개발속도의 완급을 조정할 수가 있어서 천혜의 자연환경은 잘 보호될 것이라고 생각이 됩니다. 따라서 국가가 제주도에서 예컨대 신공항을 건설하는 경우에도 제주도지사의 자연영향 평가를 받아야 되는 결과가 되어 항간에 심각한 논란이 있었던 영종도 신공항 건설의 환경영향평가와 같이 중앙정부의 잣대로 평가의 타당성이 결정될 수는 없다고 봅니다. 바꿔 말하면 제주도에 신공항이 건설된다면 제주도개발특별법에 의해서 환경영향평가를 받아야 한다는 입장입니다. 또한 대규모 관광지구의 개발이나 중 소규모의 관광지구의 개발에는 관광객에게 제공하여야 할 물이 선결문제로 부각됩니다. 생활용수를 지하수에 의존하고 있는 제주의 경우에는 지하수 부존량이 많다고 조사된 지역에서는 특색보존지구로 지정하여 관광지구로 지정하는 과오를 범하지 말아야 할 것입니다. 최근에 제가 간접적으로 들은 이야기입니다마는, 모골프장 지층에는 상당한 양의 지하수가 매장돼 있다는 말을 들은 적이 있습니다. 그런 골프장을 인가하면서 지층에 있는 지하수를 조사 안했기 때문에 아마 그 지역에 그런 골프장 인가가 나온 것이 아닌가 하는 생각이 듭니다. 앞으로 이런 데는 상당히 신중하고 과학적으로 조사하여 그와 같은 과오를 범하지 말아야 된다고 생각이 됩니다. 끝으로 우리는 외생적 개발과 이에 따른 소득의 도외유출로 인한 지역경제의 몸살과 피폐가 아니라 자연환경을 보전하고 1차산업과 3차산업이 연계된 균형발전을 이루는 지속적인 생존과 번영이 가능한 자유롭고 평등하고 복지로운 시대를 희구하고 있습니다. 이러한 시대적 상황에서 우리는 어떠한 이념적 가치와 국가적 또는 지역적 목표를 가져야 하며, 구체적이고 전문적으로 어떤 전략과 방법을 채택해야 할 것인가에 대하여 난상 토론을 하고, 거기서 나온 선택가능한 서너개의 정책대안 중 도민의 공감대를 가장 많이 형성하는 대안이 도지사와 도의회간의 조율을 거쳐 향후 제주개발의 비전과 지침으로 기능하리라고 여겨집니다. 도조례의 제정과 동의권 행사는 이 특별법에 기속하에 놓이게 되어 특별법을 일탈할 수가 없습니다. 법 제1조의 목적이나 입법정신에 위배할 수가 없다는 점을 유의하시고 앞서 제가 말씀드린 이 법의 특성과 기능을 최대한 반영하는 쪽으로 위원 여러분들이 앞으로 그런 숙고가 있었으면 하는 생각입니다. 감사합니다.

김변호사님 감사합니다. 그러면 김승석 변호사님이 설명한 내용에 대해서 의문나거나 자세한 설명을 듣고자 하는 위원께서는 질의하여 주시기 바랍니다. (윤태현위원 발언신청) 예, 윤태현위원님 말씀하세요.

윤태현위원입니다. 설명해 주시느라고 고생많으셨습니다. 우선 법에 대해서는 문외한이다 라는 것을 전제로 해서 좀 답답한 질문이라도 이해를 하고 헤아려 주시면서 답변을 해 주시면 고맙겠습니다. 상당히 상세한 자료도 여러가지로 호석됐고, 그런데 이게 법 적용이 똑같은 법이면서도 제주도민에게 적용하는 법과 아니면 힘있고 권력있는 사람에게 적용하는 법들이 지금 국민감정이 그렇건데 이게 좀 달리 해석되지 않나하는 그런 조바심에서 몇말씀 여쭙겠습니다. 과연 그런 상황이 정부 형태라면 급하게 특별법까지 만들면서 제주도개발을 해야 되겠느냐 하는 그런 의구심에서, 실제 특별법 목적에도 나와 있습니다마는, 1차산업 내지는 그 근간을 이루는 제주도민의 복지향상 운운해서 모든 걸 개발하는 것을 목적으로 했는데 현실적으로 학계에서나 지식층에서의 얘기는 주민참여의 기회가 거의 없을 수 밖에 없지 않느냐? 첫째는 자본이 영세하다. 둘째는 경영방법이 미숙하다 하는 등등의 이유로 해서 주민 참여기회가 거의 없을 게 아니냐 하는 그런 의아심을 갖고 있기 때문에 이 법을 2001년 12월 31일까지, 앞으로 향후 시행령이 만들어지고 조례가 만들어져서 심의가 끝나고 그러다 보면 아마 올해 말까지 간다고 치더라도 거의 6년여에 걸쳐서 이 법이 적용이 돼야 되는데 과연 6년이라는 그 짧은 시간동안 우리 제주도를 이 법에 의해서 홀랑 뒤집어 놔야 하느냐 하는 문제하고 제가 서두에 김변호사님께도 말씀을 드렸습니다마는, 지금 현제 제주도의회 열일곱분의 구성원이 어느 쪽에 치우칠 수 있는 가능성이 있느냐에 따라서 대통령이 정하는 바에 의한 도조례를 우리가 만든다라고 말씀을 해 주셔서 그게 법의 유리한 점이 아니냐라고 말씀을 하셨는데 사실은 단 4,5,6,7년 동안의 한시법인데 도의회 구성원이 어느 쪽에 비중이 있느냐에 따라서 조례자체가 그 쪽으로 많이 기울어져 버릴 염려가 있다 이 말이죠. 정말 천년을 두고 만년을 두고 우리 조상 대대로 물려왔던 또 우리 후손들에게 물려 줘야 될 것들이 지금 현재 도의회에 솔직히 얘기해서 저희들도 인간이기 때문에 특수한 분야에 어떤 집단이 만든 조례에 의해서 혹시 잘못될 수 있는 소지는 어떻게 생각을 하시는지, 그 점에 대해서 간략하게 설명을 해 주셨으면 고맙겠습니다. 또 하나 마지막으로 지금 환경파손이라든가 이런 기타 등등의 것들은 환경영향평가 라는 법과 경관영향평가라는 어떤 기존의 규칙을 가지고 막을 수 있다라고 말씀 하셨는데, 현실적으로 지금 특별법이 적용이 되지 않고서도 1차적으로 지금 피해를 입고 있는 게 1차 산업 종사자들이 피해를 입고 있어요. 이전에 소, 돼지를 기르고 우마를 기르면서 환경영향평가를 받고 안 받고의 그런 문제는 전혀 없었는데, 이제 경관영향평가라는 더 복잡한 규정까지 넣는다면 과연 우사를 짓거나 축사를 짓는데 경관을 해치지 않고 그걸 지을 수는 난 도대체 없다라고 봅니다. 그렇다면 1차 산업 종사하는 사람들이 축사 내지는 우사, 돈사를 거의 지을 수 없게 돼 버린 게 이 법 아니냐는 생각이 들어지고, 경관영향평가라는 자체가 결국은 제주도민의 어떠한 특수성을 감안해서 만들어진 기관에 의해서 하는 것이 아니라 제가 알기로는 우리 나라에도 경관영향평가를 할 수 있는 능력이 갖춰진 그런 데가 서너군데 밖에 없다라고 생각이 되는데, 그 사람들이 어떻게 그런 영향평가를 할 때 제주도 1차 산업 종사자들의 마음을 헤아리고 제주도 1차 산업 종사자들의 법의 목적과 같이 제주도민의 어떤 근간을 이루는 1차 산업 종사자들에게 어울리는 평가를 내려 주겠느냐 하는 얘기입니다. 전혀 제주도를 모르는 이 법의 기본 모토를 모르는 사람들의 평가를 받아서 그 평가에 의해서 모든 사업이 집행이 된다면 마치 그 사람들이 유리한 쪽으로 갈 수 밖에 없지 않느냐, 그래서 이 법은 환경영향평가, 경관영향평가 운운하는 것은 결국엔 1차 산업 종사자들을 진짜 말살하는 그런 악법이 되지 않겠느냐 하는 생각이 들어져서 질문을 드렸습니다. 이상입니다.

변호사 : 제가 말씀을 드려도 괜찮겠습니까?

예, 말씀하십시오.

변호사 : 우선 윤태현위원님의 질문을 몇가지로 정리를 해서 말씀을 드리겠습니다. 도민의 자주적인 개발참여의 능력이 아직은 미흡한데, 이 법이 조속히 실행된다면 결국은 도민 주체의 개발은 허구에 불가한 것이 아니냐 하는 질문이 첫째 질문입니다. 물론 개발의 3대 요소는 자본과 기술과 토지입니다. 그 외에 복지를 더 들 수 있습니다. 그러면 개발의 3대 요소인 이러한 세가지 요소가 없는데도 불구하고 어떻게 도민 주체 개발이 실현될 수 있을 것인가, 그러면 이러한 3대 요소를 갖출 때 까지 기다려야 되는가 하는 점이 상당히 어려운 문제입니다. 저도 이 법을 기초하면서 이 점에 대해서 상당히 심사숙고를 했습니다마는, 자본이 없고 큰 토지가 없고 경험이 없다고 해서 마냥 기다린다면 더욱 더 아무런 법에, 국토 건설종합계획법이 있습니다마는, 그 법에는 특정지역 종합개발을 만들 수 있는 근거만 만들어 왔지 어떠 어떠한 개발계획을 만들라고 해서 내용적으로 통제해 놓은 것은 없었습니다. 그런 국토건설종합계획법에 의한 제주도 종합개발계획이 중앙정부의 협조로 수립이 돼서 집행된다면 더욱 더 제주도민은 경제식민화 현상이 될 수 있고 관광개발 위주로 개발방식이 가속화 될 거라는 불안과 우려가 있었습니다. 그래서 자본, 토지, 경험이 부족하기 때문에 이런 것을 제고시키면서 개발로 인한 복지혜택이 제주도민에게 과거 보다는 좀 더 많이 돌아 간다면 이것이 좀 더 점진적이고 자주적인 개발방법이 아니겠느냐 하는 생각이 들어서 이 법안의 기초에 참여했던 것입니다. 두번째 한시법인 이 법에서 도의회의 역할에 대해서 의문이 간다는 질문이 있습니다. 도의회 구성원이 특정지역의 집단이라든가 또는 정당이라든가 특정 어떤 이익단체의 이익을 대변한 쪽으로 도 조례가 만들어진다면 입법 취지를 몰각하는 것이 우려가 있고 결국은 이 법이 주장하고 있는 도민주체개발과 복지향상이라는 것도 물 건너간 것이 아니냐 하는 말씀이었습니다. 저는 어느 국가사회에도 특정집단이라든가 특정정당이 입법활동에 관여해 온 것은 어쩔 수 없는 역사적 사실이라고 보고 있습니다. 그런 점이 바로 이 법의 조레 제정에서 역기능으로 작용할 우려가 있습니다마는, 저는 도의회 위원 여러분들이 정말 허심탄회하게 제주도민의 이익을 위해서 입법취지에 맞는 조례제정권을 행사하리라고 믿고 있기 때문에 이런 의구심은 별로 갖고 있지 않습니다. 그 다음에 이 법에 규정된 환경영향평가와 경관영향평가에 관한 규정이 우리 1차 산업 종사자들의 경제활동을 위축시키는 결과를 가져온다 하는 말씀이었습니다. 물론 법은 만인에게 적용되는 것이기 때문에 그런 윤위원님의 질문도 이 법이 갖고 있는 하나의 역기능으로 볼 수도 있습니다. 그렇지만 다른 환경정책기본법이나 자연환경기본법과는 달리 이 법에 환경영향평가 제도를 강화했고 특히 경관영향평가를 새로 도입한 것은 종합개발계획에 의한 모든 개바사업은 당연히 이 법에 의해서 환경영향평가를 받게 되지만, 그러한 종합개발계획사업에 포함되지 아니한 건축물이나 공장물의 설치인 경우 제주도의 자연경관에 미치는 영향이 크기 때문에 이러한 경우에는 경관영향평가제도를 도입을 해서 제주도의 경관을 보존해 보자, 보다 나은 가치, 비록 경제활동의 규모라든가 경제활동의 어떤 범위를 축소시키는 결과를 초래할 수는 있겠지만, 보다 나은 자연환경을 보존하는 측에서 이러한 제도적 장치를 강화했던 것입니다. 일부 생활의 불편을 느낄 수는 있지만, 후손들을 생각한다면 환경영향평가라든가 경관 영향평가가 아까 들었음으로 인해서 그 절차를 밟기에도 저의 생각으로는 1 2년이 걸린다고 봅니다. 1 2년이 걸린다고 보면 그 만큼 개발의 속도가 지연이 된다고 봅니다. 이런 점에서는 이 법이 갖고 있는 환경관리기능을 활성화 시킬 수 있다, 물론 경제활성화 기능은 약간 축소되지만, 환경관리기능을 활성화 시킬 수 있기 때문에 환경영향평가 라든가 경관영향평가는 필요불가결한 것이다 라고 말씀을 드릴 수가 있습니다.

잠깐 보충질문 한마디만 하겠습니다.

예.

지금 제 질문의 요지는 제주도 환경을 지키자는데 동의하지 않겠다는 얘기가 아니고 1차 산업이라는 기준자체를 김변호사님께서 너무 소홀하게 넘어가는 것이 아닌가 하는 생각이 들어지는데 사실은 제주도를 보호하느냐 마느냐하는 것보다 더 소중한 것은 지금 우루과이라운드다 뭐다, 여러가지 조항들이 계속 나오는데 문제는 제주도 환경을 지키기 이전에 우리가 살고있어야죠. 우리가 다 죽고나면, 먹고 살게 없이 직업없이 다 쫓겨 난 다음에 제주도 지켜서 누구 줄 겁니까? 법 목적에 보면 중간 란에 자연 및 자원을 보호하며 농업, 임업, 축산업, 수산업, 기타의 산업을 보호 육성함과 동시에 쾌적한 생활환경 및 관광 여건을 조성함으로서 제주도 복지향상에 이바지함을 목적으로 하는, 최소한 1차산업이라는 것은 자연을 그대로 이용해서 먹고 사는 산업입니다. 그런데 거기다 `자연영향평가며 환경영향 평가를 받아라'하는 얘기는 그것은 아무것도 안된다하는 얘기하고 똑 같아요. 자연을 그대로 이용하고, 농업이라는 것이 뭡니까? 땅을 그대로 이용하는 겁니다. 밭을 갈고 김을 매고 소를 기르고 이런다는게 자연을 이용해서 먹고 사는게 바로 1차산업이예요. 그런데 그 자체를 막아버리면 1차산업 종사자가 다 죽고 난 다음에 과연 제주도 보호해서 누굴 줄것이냐 하는 얘기죠.

제가 말씀을 드리겠습니다. 1차산업에 필요한 직접적인 시설이라든지 또는 1차산업을 가공하기 위한 제조가공 시설등 이 법에 의해서 환경영향평가의 대상이 되는 경우가 거의 없을 것이라는 생각입니다. 두번째로 경관영향평가의 대상물인 건축물에도 거의 포함이 안된다고 생각을 합니다. 그리고 마지막으로 제가 말씀드릴 것은 우루과이라운드등 여러가지 대외 경제의 여건을 고려하자는 것이므로, 그렇기 때문에 제주도의 1차산업에 대해서는 관심을 두지말자는 그런 취지가 아닙니다. 제가 말씀을 드린 것은 요즘 농업은 1차산업과 3차산업의 연계방안이라 말씀을 하는데 관광농업이라고도 말씀을 하고 농업관광이라고도 말씀을 합니다. 아직도 개념정립이 안됐습니다마는 농업관광이라는 것은 현재 있는 그대로 생산된 농산물을 관광객에게 판다는 겁니다. 과거에 말하면 제주도에 오는 관광객에게 제주도에서 재배되는 바나나를 팔고 또는 금감을 팔고 하는 것을 일부 학자들이 농업관광이라는 말로 표현하고 있습니다. 관광농업이라는 것은 뭐냐? 농업 종사자들이 여가시간을 이용해서 민박업을 한다든지 승마장업을 한다든지 또는 유람선업을 한다든지 그런 식입니다. 이런 것이 관광 농업이라고 하는 말을 제가 들었습니다마는 제가 전문가가 아니라서 정확한 개념정립은 못 하겠는데요. 제가 말씀드린 것은 이런 관광농업, 농업관광 양쪽 측면으로 앞으로 제주도 종합개발계획이든 또는 농림축산업 진흥계획을 하는데 좀더 면밀하고 과학적인 계획을 수립을 해서 농가의 근로소득이라든지 농외소득을 증진시키는 쪽으로 계획을 세워줘야만 한다는 쪽으로 말씀을 드렸던 것입니다. 제가 혹시 너무 빨리 말씀을 드리는 과정에서 일부 설명이 부족했습니다만 저의 취지는 그런 것이 아닙니다.

예, 감사합니다.

김변호사님, 제가 간단하게 질문을 하겠습니다.

잠깐, 한말씀 드리고요. 지금 시간이 많이 지났습니다마는 김변호사님의 사정에 의해서 쉬는 시간을 갖지않고 계속해서 진행하겠습니다. 김창구 위원님 말씀하세요.

지금 주신 유인물 11페이지 중간쯤에 보면 도의회가 토지이용의 규제권한을 발동함에 있어서 그 규제목적의 합헌성, 그 규제수단의 합목적성, 최소침해가능성등을 고려하여 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배되어서는 아니된다. 이렇게 한계점을 우리 도의회에 그어주시고 17페이지에 절대, 상대보전지역과 특별관리지구에 해당되는 곳에는 아무리 토지 수요가 급증하더라도 관광개발지구로 지정하는 데에 도의회가 동의를 하여서는 안된다 이렇게 되어 있습니다. 그리고 18페이지 상단에 보면은 절대, 상대, 특별관리지구 등을 지정하고 나서 그 이외의 토지중에 농경지, 기존 시가지 등을 제외한 토지를 그 개발 대상지로 배치시키는 방법밖에 없다고 본다. 그래서 이 세가지만이 김변호사님으로서 이것을 하면서 고심했던 부분이 아닌가 저는 그렇게 생각이 됩니다마는 서로 모순되는 주장이라서 어떻게 하면은 여기서 17페이지에는 도의회가 동의를 해서는 안된다. 그렇게 나와있고, 11페이지는 법에 위법이 없고 그것이 개발해야 되는 것이라면 도의회는 손대지 말아야 된다. 또 18페이에 보면 절대, 상대, 특별관리지구를 빼고나서 개발대상지를 배치시켜야 되겠다하는 이런 얘기들이 제가 해석이 잘 안돼서 그럽니다.

예, 제가 말씀을 드리겠습니다. 우선 우리 헌법상 국민의 재산권 행사를 제한할려면 법률에 규정을 해야 됩니다. 법률에 규정을 하는 경우에도 재산권 행사에 본질적인 것은 침해할 수는 없습니다. 이것이 바로 비례의 원칙입니다. 헌법상 말하면. 침해를 해도 최소한 정도를 해야지 공익목적과 어떤 공용수용을 위해서 개인의 토지를 수용을 하는 경우에도 공공목적에 필요한 최소한도의 범위에서만 토지수용을 해야지 공익의 목적을 넘어서 과잉하게 토지수용을 해가지고 국민의 재산권 행사를 침해하지 말라는 뜻입니다. 이게 최소침해 가능성의 원칙, 또는 바꿔 말하면 과잉금지의 원칙입니다. 절대, 상대보전지역에 관한 동의권을 행사 하면서 도지사가 그지역 지구지정을 과소하게 하는 경우도 있을 것이고 과대하게 하는 경우도 있습니다. 이런 경우에 도지사가 지정한 절대보전지역, 상대보전지역에 들어가는 범주가 너무 지나치게 들어갔다. 지나치게 들어갔다는 것은 물론 면밀히 과학적인 조사하고 기초 조사를 해봐야 되겠죠. 그러나 이런 경우에 너무 지나치다. 이것은 도민의 재산권 행사를 하는데 너무 제약적인 요소가 된다. 이런 경우는 헌법에 규정된 과잉금지 원칙에 위배되니까 이런 경우에는 도의회에서 동의권을 행사하는데 규제를 해야된다. 이런 취지로 말씀을 드리는 것이고 두번째로 17페이지에 환경관리지역 기능을 고려해서 절대, 상대보전이나 특별관리 지구에 해당하는 곳에는 아무리 토지수요가 급증하더라도 관광개발지구로 지정해서는 아니된다 하는 말씀은 우리가 제주도 개발특별법 제20조 절대보전지역에 의하면 절대보전지역은 어떤 경우에 이렇게 절대보전지역으로 지정해야 되느냐 하면 제20조 1항 1호에 보면 한라산, 기생 화산, 계곡, 하천, 호수, 폭포등 자연경관이 뛰어난 지역, 수자원 및 문화재의 보호를 위해 필요한 지역, 또는 야생동물의 서식처, 이렇게 여기에 열거해 놨습니다. 그럼 만약에 기생 화산이 있고, 계곡이 있고, 폭포가 있는 자연경관이 뛰어난 지역에 제주도에서 관광개발지구로 지정을 하겠다해서 종합개발계획에 올려놨다 이겁니다. 과연 이게 법 제20조 절대보전지역 제1항의 취지에 이게 과연 타당한 것인가 하는 말입니다. 그리고 자연림 지역에도 생태학 적으로 중요한 지역은, 제주도에서 말하면 비자림일 것입니다 예를 들어서. 비자림이 현재 문화재 보호법에 의해서 보전된다든지 해가지고 비자림에 보호지역으로 해서 책정된 그 구역내에서 바로 인접을 해서 거기에 바로 관광개발지구로 지정을 한다면 과연 이런 개발 지구지정이 타당한 것인가. 그 말은 제가 바꿔 말하면 그런 자연림 지역의 옆에 관광지구로 지정을 한다고 하게되면 관광지구로 찾아오는 사람들만이 아니고 교통량으로 인한 매연, 생활하수, 폐기물들이 우리 눈에 보이지않게 자연림 지역에 바로 영향을 미친다는 겁니다. 직접적으로 영향을 안줘도 간접적으로 영향을 미친다는 것입니다. 그럼 관광지구로 지정하는 경우에도 비자림 바로 옆에서 지정할 것이 아니라 비자림과 관광지구안에 어느 정도 완충지역을 두어서 조금 떨어진 곳에 관광지구를 지정해야지 그렇게 자연림 바로 옆에 가서 관광숙박 지구같은 것을 지정하면 모법에 지정된 절대보전지역이라든가 환경보호기능에 위배가 된다는 말씀입니다. 그리고 예를 들어서 경관이 아주 뛰어난 어떤 지역의 일부를 관광지구로 지정한다. 이것도 좀 곤란하다는 입장입니다. 이것은 바로 자연의 일부 경관이 뛰어난, 월라봉을 예로 듭시다. 화순항 옆에 있는 월라봉 지역을 예를 들면 그 월라봉 지역에 경관이 뛰어난 단위 지역이 있습니다. 이러한 지역을 관광지구로 지정을 해서 거기에 관광시설을 한다면 이것은 절대보전지역의 규정인 제20조 1항의 취지에 위배된다는 것입니다. 만약에 관광시설지구로 지정을 할려면 월라봉을 지정할 것이 아니고 월라봉 옆의 군산지역에 있는 아랫마을 같은 경관에 영향을 덜미치고 거기에서 벗어난 지역에 가서 관광지구로 지정을 해야지 월라봉 자체에 거기서 관광시설 지구로 지정을 해서 여러가지 시설 설치를 할 가 없다는 것입니다. 제가 말씀드리는 것은. 그리고 18페이지에 자연환경 기본방침을 존중하고 절대, 상대, 특별관리지역 규정에 의해 이런 절대, 상대보전지역, 특별관리지구를 지정하고 난 다음에그 외의 토지중에서 농경지나 기존시설을 제외한 지역에서 개발대상지를 배치시키는 방법을 해야된다는 말씀은 바로 제가 말씀드린 바와 같습니다. 개발지구를 관광개발지역만이 아니고 기타개발지구를 선택하는 경우에 제20조 1항이나 21조 상대보전지역등 이런 지역에는 가능한 한 피하라는 것입니다. 이것은 이 법 취지가 20조나 21조가 개발에 관한 것보다 20조, 21조가 더욱더 상위규정이라고 보기때문입니다. 따라서 한라산국립공원지역에서 국립공원 지역에 일부 입구라든가 이런 지역에서 관광위락지구로 지정을 해서 우리 생태계, 또는 자연환경에 영향을 미치는 그러한 개발방법을 채택해서는 아니된다는 그런 뜻입니다.

예, 마치겠습니다.

예, 감사합니다. 다음...

제가 질의를 좀 하겠습니다.

예, 이영길 위원님 말씀하세요.

제주도 개발특별법이 처음에는 제주도민의 의사와 관계없이 중앙 정부에 의해서 시작된 것은 틀림없습니다. 제주도가 제주도를 개발함에 있어서 국가사업 계획의 일환으로서 시작되었습니다. 그런데 아까 김승석 변호사님께서 관절이라는 것을 비유하면서 개발에 대해서 해야될 곳과 안해야될 곳을 분명히 해야 된다고 했는데 제주도는 지금 이것을 개발법을 만들어 놓고 통과된, 또 종합개발계획을 수립하고 있는 그러한 처지고, 우선 순위에 매김이 소홀히 되어있지 않느냐? 왜냐하면 그것이 제주도 개발에 대해서 중요한 이슈가 된다면 제주도에 대해서 여러가지 과학적 진단이 필요하다. 그런 연후에 개발할 것과 개발하지 말아야 될 것을 분명히 알고서 이것을 해야된다. 그러나 장기적인 것이 아니고 단기적으로 개발계획을 해 놓고 있습니다. 못해야 1년 사이에 제주도를 온통 개발하겠다 해서 법적시한, 그래서 도에 관계된 사람들을 보면 이러한 기초과학적 진단에 대해서는 상당히 외면합니다. 이제야 조금씩 인식하고있습니다. 제주도 지하수 문제같은 것을 해서 3월달에 용역에 의한 여러가지 결과가 나온다 이렇게 하는데 지금 도에 이러한 지하수에 대한 정책이 하나도 없습니다. 이것을 하는데 있어서 제주도 개발을 하는데 행정관리들이 이런데에서 어떠한 견해를 갖고 있고 지금부터 그러한 기초적인 행정력을 짜임새있게 해나가느냐 이런것들이 전혀 없습니다. 이런게 상당히 문제입니다. 그리고 지하수 문제에 대해서 조례에는 공개념적 차원이 하나도 들어가있지 않습니다. 그냥 돈만 내면 마음대로 반출할 수 있게끔 되어있습니다. 지하수를 마음대로 써버리면 나중에 지하수 문제에 자연균형이 깨졌을 때는 누가 책임을 집니까? 이러한 문제에 대해서 조례에 내용이 들어가있지 않습니다. 공개념적 차원에 의해서 이것이 관리가 되어야 된다하는 것을 우리가 지적하지 않을 수 없습니다. 이것은 상당히 중요한 문제이기 때문에 아까 김변호사님께서도 얘기했지만 공개념적 차원에 조례, 법, 시행령, 이런것이 나와야 된다. 이 문제에 대해서 생명수와 마찬가지이기 때문에 이것이 만일에 고갈되거나 자연의 균형이 깨졌을 경우에 회복이 안되는 겁니다. 염수의 침범이라든지 지하수의 오염문제라든지 이런것을 규제하고 또 어느 정도 지하수를 팔아먹지 말아야, 이것을 확실한 과학적 기초의 진단에 의해서 자연의 균형을 유지할 수 있는 그러한 범위내에서 지하수를 사용해야 되는데 이렇지않고 있습니다. 여기서는 그것을 팔아먹자는 식이에요. 우리나라에서는 외국가서 물도 수입하고 여러가지 그러한 것을 해서 우리나라 지하수가 심각하게 오염되어있지 않느냐하는 것을 지금 실증하고 있는 겁니다. 이런 문제에 대해서 제주도 지하수 보전적 차원에서 어떠한 법적장치가 결여되어있다. 이렇게 볼 수가 있습니다. 이런것에 대해서 조례자체가, 시행령 자체에도 문제가 있지않느냐 공개념적 차원에서?

이영길 위원님 질문에 답변을 해 드리겠습니다. 좋은 질문이십니다. 우선 종합개발계획을 수립할려면 제주도의 환경에 대한 과학적인 기초조사가 선행되어야 된다는 것은 좋은 말씀입니다. 과거에는 그런 과학적인 기초조사가 없이 제주도 개발계획이 시행 되었기 때문에 많은 문제가 나왔었습니다. 과학적인 기초조사가 1, 2년의 기간동안에 이루어질 수도 없는 것이고 수년이 걸려서 이루어져야 되는 그러한 조사인데 지금 종합개발계획 수립은 목전에 와있고 과연 그런 과학적인 기초조사 위에서 종합개발계획이 만들어졌느냐에 대해서도 의문이 갑니다. 제가 들은 바에 의하면 미국의 `벡텔사'라고 이런 곳에서는 이미 제주도에 대한 과학적인 기초조사를 받고 있는 그런 자료가 있다는 말을 언뜻 들었습니다. 가능한한 외국기업같은데서 조사해놓은 기초자료를 이용할 수 있다면 좋은 방법이라고 생각이 됩니다. 특히 최근에, 작년에 도에서 제주도 수자원에 대해서 용역을 조사의뢰해서 지금 조사결과가 나올 것으로 보고있습니다. 지금 제주도 개발특별법의 지하수 규정은 단적으로 말해서 미시적이고 단발적인 방법입니다. `이용하지 말라, 이용하는 경우에도 규제를 하겠다'하는 것이지 종합적으로 제주도 수자원을 관리하기 위한 관리규정은 아닙니다. 그래서 저도 그런 생각을 해봤습니다. 사람이 많으면 물을 많이 사용하게 됩니다. 그리고 관광지도 대규모 관광단지를 만든다면, 최소한도 중문관광단지 같은 단지를 하나 만들려고 하면 그에 따른 이 문제를 해결할 수 있는 방안이 제시되어야 됩니다. 그럼 물을 어떻게 끌어쓰느냐가 상당히 중요합니다. 그래서 그런 생각을 해봤습니다. 제동목장의 지하수를 저도 봤습니다마는 지하수를 파서 저수지처럼 만들어놓은 물탱크가 있었습니다. 만약에 제동목장같은데서 그 물이 있기때문에, 물이라는 아주 좋은 이점이 있기 때문에 거기를 관광 단지를 만든다했을 적에 우선 경제적으로 접근하기가 쉽습니다. 물이 있기 때문에. 그리고 개인 사유지로서 많은 땅을 갖고 있기 때문에 여러가지 개발할 수 있는 용이한 요소들이 많이 있는데 만약에 거기서 개발을 함으로서 물을 건드려서 동부지역 일부의 지하수를 고갈시키는 그러한 문제가 생겼다면 이것은 큰 문제죠. 이런 경우에 그 쪽을 관광지구로 지정하는데는 삼가해야 될 것이 아니냐하는 생각입니다. 그래서 관광지구 지정을 법적으로 제약할 수 있는 방법은 제20조 1항 2호 수자원 보호지역으로 지정하는 방법밖에 없습니다. 지하수 매장율이 아주 많은 지역은 관광지구로 개발하지말고 그 인접지역을 관광지로 개발해서 그 물을 조금 끌어쓰는 방법을 선택하든가, 이런 방법 아니면 현재로서는 이 물 문제는 거시적인 입장에서 물이용 문제를 제어할 방법은 이 법에 없다고 생각이 됩니다. 수자원 보호지역으로 지정하는 방법밖에 없지않느냐 하는 생각입니다.

예, 마치겠습니다.

제가 좀 말씀하겠습니다.

예, 말씀하세요.

김영훈 위원입니다. 역시 재산권 행사문제와 관련한 겁니다. 이 자리가 김 변호사님을 모시고 특별법 시행조례에 대한 의견을 듣는 자리이기 때문에 어떤 추궁을 하거나 무슨 문제를 제기하거나 그런 것은 아닙니다. 다만 제주도 주민이 갖고있는 토지매각에 소유주가 있는데 이 소유주에 대한 재산권 행사문제입니다. 도지사가 도의회에 동의를 얻어서 절대보전 지역이나 상대보전지역을 지정을 할 때 엄청난 파문이 또한번 예상은 됩니다. 이게 국유지라든지 국공유지라고 하면 지구지정을 별것을 하더라도 무슨 문제가 있겠습니까? 그러나 사유지, 개인의 사유지를 지정하는 문제가 들어간단 말입니다. 짐은 어쩌면 도의회에 떠맡겨지는 겁니다. 어떤지역을 어떻게 보전지역으로 하겠다. 절대보전지역으로 하겠다. 상대보전지역 으로 하겠다. 그랬을 때 도지사는 우리한테 동의만 요구를 합니다. 우리가 안된다 해버리면 문제가 아니겠습니다마는 어떻든 동의절차가 있어 동의가 됐을 때 단 한 평의 땅이라도 우리 원주민의 땅이 들어가는 수가 있습니다. 이 땅에 대해서 사실은 지역안으로 편입되는 개인의 사유지 재산이야말로 진짜 헌법에 보장된, 물론 헌법에 보장되더라도 공익을 위해서라면 한다고 하지만, 잘알고 계시겠습니다마는 그린벨트 같은게 그렇습니다. 지난 20년 동안 제주시 전체 면적의 약 33%를 묶어놨다 이겁니다. 20년 동안 정부가 해준 것은 하나도 없다 이겁니다. 그 안에 있는 사람 결국은 재산권 행사를 못하도록 하고는, 지금 조금씩 간헐적으로 완화시켜 주고 특별법에서도 그렇고 앞으로 정부에서, 건설부에서 조치하는 것도 그렇다 이겁니다. 그래서 우리가 토지소유자에 반해서 절대, 상대보전지역으로 지정하는 경우에는 분명히 김 변호사님도 사익과 공익, 개발사업자와 비개발 사업자간에 첨예한 대립이 예상된다는 것을 지적을 하셨습니다. 그러나 물론 이것을 해소하기 위해서 원주민에게는 순기능적인 면, 특별법에 의한 순기능적인 면, 종합개발계획에 의한 순기능적인 면, 그래서 개발의 성과를 주민에게 환원시키기 위한 방안을 여러가지 조치를 하고있습니다. 원주민 우선 고용의 문제 라든지 농어촌 소득원개발 문제등을 제시는 하고있습니다. 실지 거기에 대해서 동의를 안했을 때는 그 문제를 어떻게 해결해 나갈 것이냐 하는 우려가 있기 때문에 변호사님께 한번 여쭤보는 겁니다.

저도 제주도 토지소유 실태에 관해서는 정확한 정보를 갖고 있지는 않습니다. 다만 자연환경이 수려한 곳이라든가 경관이 아름다운 곳에는 주로 외지인들이 많은 땅을 소유하고 있는 것으로 들었습니다. 결국 이 법 취지에 따르면 절대보전지역, 상대보전지역이 있습니다마는 그렇게 자연환경이 수려하고 경관이 뛰어난 지역은 이 법에 의하면 절대보전 지역, 상대보전지역으로 지정될 가능성이 많습니다. 또 그러한 지역의 토지소유주들이 외지인이 많고 오히려 자투리 땅이라든가 1, 2정보 미만의 토지소유자들이 지역주민이라면 재산권 행사하는데 큰 영향을 미치지않지 않겠느냐 하는 생각입니다. 그외에 제가 특별히 더 생각해 본 적은 없습니다.

예, 알겠습니다.

위원장님! 제가 좀 말씀을 하겠습니다.

예, 변승호 위원님 말씀하십시오.

한가지만 여쭤보겠습니다. 질의로 생각하지 마시고 자문으로 생각을 하셔서, 상식을, 지식을 얻고자 하는 사항입니다. 지금까지 우리 제주도 개발은 특정지역 종합개발 촉진법에 관해서 중앙정부가 개입이 되고 개별법에 의해서 개발이 돼왔던 형태로 알고있습니다. 그런데 아까 변호사님께서도 좋은 지적을 해주셨는데 개발은, 지역의 3대 원칙을 들으시면서 개발하도록 이렇게 해야된다. 이것을 지키기 위해서 지금까지 여러가지 법률들을 배제하고 제주도의 특별법의 당위성을 변호사님께서 설명을 하시면서 중문관광단지를 예로 들으셨습니다. 그래서 중문관광단지가 관광진흥법에 의해서 허가가 되고 조성계획이 작성이 되어서 현재 계획에 의해서 사업이 진행되고 있고 앞으로 개발계획도 또한 방대하게 세워있는 것으로 알고있습니다. 그래서 제가 중문지역 출신이고 그에 대한 관심이 남다르기 때문에 이 부분에 대해서 법률적인 유권해석을 얻고자 하는 것입니다. 지금 1단계 계획은 이미 개발이 80 90% 되어있습니다마는 2단계 계획이 관광 진흥법에 의해서 교통부장관이 조성계획을 승인한 것으로 알고있습니다. 그럼 특별법에 의해서 조례가 제정이 되고 모법인 특별법이나 시행령이 공포가 되어있습니다. 국회에 통과가 되어 있는데 이에 대한 관광진흥법에 의해서 관광지 조성계획이 승인이 난 부분과 특별법에 의해서 상위법인 특별법이 시행되게 되면 어떤 어떤 역학관계가 있는지 이에 대해서 지식을 얻고자 합니다.

제가 지난번에 모방송사에서 변위원님과 비슷한 질문을 받고 한번 생각을 해 봤습니다. 한국관광공사 측에서는 관광진흥법에 의해서 단지가 만들어지고 단지내에서 여러가지 개발사업이 이루어지고 있기 때문에 종전사업의 연계성은 있다. 연속성의 일환으로 이루어지는 것이니까 1단계 사업이든 2단계 사업이든 그 근거법인 관광진흥법에 의해서 개발을 해나가겠다는 그런 주장이었고 제가 평한 것은 특별법이 제정, 시행되고 있으니까 이것은 속지성 아닙니까? 제주도에서 이루어지는 모든 관광개발은 이 법에 적용받도록 되어있고 또 이것이 특별법이고 신법이라 이거죠. 구법보다 신법이 우선하고 일반법보다 특별법이 우선한다면 특별법에 있는 제규정의 적용을 받아야 된다. 이 법이 시행되는 '92년도 부터 봤을 적에는. 그럼 관광공사 측에서 주장하는 것은 법률상 맞지않다. 계획에 불과한 것이지 그것은. 그 계획의 근거는 관광진흥법 밖에 없는거 아닙니까? 관광진흥법에서 계획을 세워서 관광사업을 하라고만 해 놨지 관광사업에 질의 내용이 어떻다. 양적으로 어떻게 하라하고 구체적으로 컨트롤 않고 있습니다. 이런 관광사업에 질과 양에 어떤 식으로 되어야 된다는 것은 특별법에 규정이 되어 있기 때문에 특별법의 정신을 따라야 된다 이거죠. 그렇게 생각합니다.

예, 고맙습니다. 계속해서 한 가지만. 조례에 대해서, 조례시안이 나와있는데 조례에 대해서 변호사님의 견해를 얻고자 하는 사항이 있습니다. 제가 많이는 읽어보지 않았습니다마는 두차례쯤 조례시안에 대해서 읽어봤는데 도조례는 7조입니다. 그리고모법에는 9조가 되는데 계획의 폐지 내지 실효 및 피해구제에 대한 대책입니다. 그러면 도의 모법에 보게되면 도지사는 실시계획 또는 사업계획을 변경 또는 폐지할 경우 관련 주민의 재산상의 손실을 방지하기 위한 예방대책을 강구해야 된다고 이렇게 규정을 해뒀습니다. 그럼 예방대책이라고 하는 것은 애매모호하단 말입니다. 예방대책을 구체적으로 어떻게 얼마만큼 손해가 갔을 경우에는 어느 정도 보상을 해준다는 규정이 시행령이나 조례안에도 되어있지 않습니다. 그래서 이 조례에 보게되면 제일 마지막, 2항입니다. 2항에 의하여 재산상 손실이 예상되는 자는 열람기간 30일 이내에 그 구체적인 의견을 도지사에게 서면으로 제출한다고만 되어있습니다. 이랬을 경우에 상당히 앞으로 문제의 요소가 있다. 사실상으로 어떤 피해대상자가 있다고 그러면 어떤 법률에 의해서 어떻게 보상으로 해주어야 된다고 하는 이러한 확실한 명문규정이 있어야지, 이것은 모법이나 시행령이나 조례에 없습니다. 그런데 모법이나 시행령에 구체적인 것이 안나오더라도 조례에서 어떻게 보상으로 해주어야 된다고 하는 방법으로 문안을 만들수가 없는지 이에 대해서 여쭤보고자 합니다. 그리고 또 한가지 곁들여서, 이것은 참고 해주시고. 그 다음에 지난번에 변호사님한테도 전달이 되어서 자문을 얻은 바가 있습니다마는 본 법 12조, 임의적이고 선언적인 의미다. 이렇게 변호사님께서 저한테 설명을 해주셨는데 변호사님한테 이것은 협조나 자문을 얻고자 하는 사항입니다. 애초에 특별법 시한이 나왔을 때는 토지매도인에 대한 개발이익 환원 차원에서 지역주민들의 참여차원에서, 참여의 폭을 넓히는 차원에서 토지매도인에게는 획기적인 대책이 시안에는 마련이 되어있습니다. 그런데 중앙 국회에서 다루다보니까 이렇게 모법이 제정이 되어있는지 모르겠습니다마는 내용을 보게되면 도지사는 제11조의 규정에 의해서 개발 사업의 승인을 얻은 자로 하여금 개발사업에 필요한 토지를 매도한 자에 대해서 각 호에 원조를 강구하도록 권장할 수 있다. 이 권장이라고 하는 의미가 우리에게는 상당히 켕기는 문구다 이겁니다. `이것을 강구해야 된다.' 이렇게 놔도 될텐데 왜 권장해야 되는지 이것은 권장하면, 임의규정으로 해도 좋고 말아도 좋다. 그러면 토지를 수용할려고 하면 팔기 싫어도 주위 환경에 적응하기 위해서 팔 경우에 토산품 하나라도 자기가 하고자 한다고 하면 중앙부처나 허가권자는 권장해서 토산품이라도 하나 하게끔 만들어 달라고 하급 시행자에게 사정을 하게 하는 법이다 이겁니다. 이러한 이 법제정인데 이것을 우리 도의회 차원에서 중앙의 국회나 중앙 정부에 이것을 구체적으로 시행령도 만들어내게끔 하고 우리 도조례도 만들수 있게끔 해서 법 개정을 할 수 있게끔 되는지 안되는지 이것을 변호사님께 여쭤보고자 합니다.

예, 말씀드리겠습니다. 우선 일반적으로 법에는 물론, 민법이라든가 형법처럼 법규정 자체로 국민에게 권리를 제한한다든가 의무를 부과하는 그런 법령이 있는가 하면 선언적 이고 훈시적인 규정이 있습니다. 헌법에 예를 들어서 우리가 인간다운 생활을 할 권리를 가진다는 인간은 존엄과 가치를 가진다는 규정들 이런것들도 직접적인 효력규정이라기 보다는 일종의 선언적 규정이라고 해석을 하고있습니다. 그럼 변위원님이 아까 질문을 하신 법 제9조, 계획을 폐지하거나 실효된 경우에 피해규제에 대한 예방대책을 강구하라 그랬는데 이런 규정은 쉽게 말해서 선언적이고 훈시적인 규정입니다. 이 법을 제가 기초했을 적에 이걸 예방대책을 하지 말고 손실배상을 하는 쪽으로 해서 직접적 효력규정으로 만들려고 했는데 중앙쪽에서는 우리나라 행정법규상 계획의 폐지나 실효로인한 경우에는 아직도 손실보상을 해주는 경우가 없다. 이것은 획기적인 새로운 제도이기 때문에 도저히 받아들일 수 없다 그래서 상당히 거부적인 그런 반응을 제가 받았습니다마는 그래서 이게 긍극적으로 선언적 훈시규정으로 바꿔버렸고 다만 절차적인 의미에서 시행규정과 도조례에 주민들이 계획의 실효나 폐지에 관해서 의견을 개진할 수 있는 그런 절차적 권리만 보장을 해주고 실질적인 원리라는 보상이 빼져버렸습니다. 보상이 빼져버린데 대해서는 저도 상당히 안타깝게 생각을 합니다마는 실정법이 이렇게 되어있는데 실정법에 위반되면서 조례에 보상규정을 삽입시킨다는 것은 법 논리적으로는 불가능한 생각입니다.

아까 설명한 가운데에서 조금 의문나는 것이 있어가지고 그 부분에 대해서 여쭤보렵니다. 9조 시행령 3항에 보게되면 도지사는 제2항의 규정에 의한 변경승인을 함에 있어서 필요하다고 인정되는 경우에는 주민의 재산상에 손실을 방지하기 위한 예방대책을 강구할 것을 명할 수 있다고 이랬단 말입니다. 명할 수 있다고 하는 의미는 강제성이 있는 겁니다. 구속력이 있다. 이렇게 해석이 되어서 하위 조례인 도조례에서 강력하게 부각을 시켜가지고 할 수 있지않느냐 하는 생각도 들어지기 때문에 여쭤보는 겁니다. 강구하는 것을 명할 수 있다고 하는 시행령에 명시가 되어있다 말입니다. 그럼 강구를 명한다 그러면 명을 받은 사람은 틀림없이 의무를 이행을 해야 될 게 아닙니까. 명을 받은 자는? 그렇게 되면 도조례로서 이것을 규정을 할 수가 있지않느냐 이렇게 저는 잘모르겠습니다마는 그렇게 생각이 되기 때문에 가능하면 손실보상 문제를 가시화 시키고 명문화 시키기 위해서 우리는 노력하는 입장이기 때문에 말씀을 여쭈는 겁니다.

그런데 변위원님 말씀대로 예방대책을 강구할 것을 명령한다는 것은 도지사의 명령이기 때문에 이 법에 의한 명령으로 볼 수 있습니다. 이 명령으로 보게 되면 명령을 이행하지 않는 경우에는 어떻게 할 것이냐? 어떤 제재를 가할 것이냐 하는 문제가 대두가 됩니다. 그런데 이것에 대해서 명령을 이행하지 않는 경우 도지사가 어떠한 권한을 행사할 수 있느냐...

됐습니다. 그것은 나중에...

이 부분에 대해서는 일반적인 도지사의 명령에 대한 명령불리행 문제가 생깁니다. 그래서 거기에 관해서는,

처벌규정이 있습니까, 없습니까?

처벌규정은 없는데요. 그 명령불리행에 대해서 제재조치를 가할 수 있다고 하는 생각이 됩니다. 행정명령 불리행에 관해서는.

이것을 행정명령으로 봅니까?

예, 이것도 행정명령으로 볼 수가 있죠. 명령을 할 수 있기 때문에. 이 법에 의한 명령이니까.

예, 알겠습니다.

그 다음에 12조에 관해서는 저도 지금 변위원님 질문을 받고 처음으로 이것이 생각이 납니다마는 법 12조에는 토지매도인에 대한 지원규정이 되어있었는데 시행령이나 조례에 아무런 규정이 없는 것을 처음으로 저도 오늘 발견했습니다. 이것을 구체화하기 위해서 도조례 에서 새로이 도의회에서 이 부분에 대해서 검토를 하시는 게 좋을 것 같습니다.

도조례의 위임사항이 아니더라도 도조례를 검토할 수가 있습니까?

예, 이것을 구체화하기 위해서, 실시하기 위해서 도조례로 구체화 할 수가 있습니다.

그렇습니까. 감사합니다.

제가...

잠깐요. 제가 한 말씀드리겠습니다. 시간 제한없이 질문을 하도록 했으면 좋겠습니다마는 사정에 의해서 이미 한 분에게 두 시간씩 시간을 제한하도록 되어있습니다. 시간이 거의 되고있기 때문에, 한성담 위원님 질문을 하시되 간단하게 해주셨으면 고맙겠습니다.

예, 알겠습니다. 김승석 변호사님, 시간관계로 공식석상이기 때문에 제가 하나 개인적으로 부탁을 드리겠습니다. 오늘 특별법 시행령 및 조례안에 대해서 개인적으로 가지고 있는 수정안에 대한 견해를 우리 김승석 변호사님하고 교환했으면 좋겠는데 시간관계로 개인적으로 협조를 요청하겠습니다. 응해줄 수 있습니까?

예, 서면으로, 또는 구두로 언제든지 의문나실 때는 출석을 하든지 또는 인편을 통해서든 언제든지 질문에 응해드리겠습니다.

예, 고맙습니다.

예, 감사합니다.

예, 대단히 죄송합니다. 시간 관계로 김승석 변호사님에 대한 질문을 마치도록 하겠습니다. 김승석 변호사님 정말 수고하셨습니다.

예, 감사합니다.

그럼 다음 진행을 위해서 10분간 16시까지 정회를 하고자 합니다. 정회를 선포합니다. (의사봉 3타)

제가 한 가지만 물어보겠습니다.

예, 하십시오.

조례 56조에 보면 지하수 굴착 이용허가가 나오는데 지하수법상에 지하수의 개념은 담수와 해수를 포함한 겁니까, 담수만을 의미하는 겁니까? 교수님이 아는대로 말씀을 해 주십시오.

간단하게 하나 물어봐도 좋습니까?

예.

윤교수님! 저는 지금 그렇게 생각합니다. 제주도가 국제적인 추세로 봤을 때는 반드시 개발을 해야되는데 개발을, 교수님께서 잘아시다시피 도의회의 권능이라는 것이 도청에서 도지사가 봐주고 싶으면 봐주고, 안봐주고 싶으면 피해나갈 수 있는 함정이 곳곳에 있어가지고 도저히 이것을 앉아서 심사를 해야 되느냐, 조례를 만들어야 되느냐 하는 것 자체에 허망함을 느낄 때가 많습니다. 그런데 지금 현재 특별법으로 어영부영 하겠다는 것들이 민자유치는 반드시 해야 되는데, 그러나 가진 사람들이 자기네 편리에 의해서 해 갈 가능성이 많고 주민들이 반드시 개발해야 될 곳이나 보존해야 될 곳이 도민들의 뜻대로 안될 확률이 90% 이상된다 이겁니다. 이런것으로 봤을 때 윤교수님 생각에 이 조문을 떠나서 제주 도민의 한 사람으로서 우리 도의원들이 총체적으로 한번 이것은 잘 챙겨야 되겠다고 하시는 부분이 있으면 그런 것을 기회에 한번 더 말씀을 해주셨으면 고맙겠습니다.

윤교수님, 수고많았습니다. 어떤 조례조문상의 문제가 아니라 윤교수님도 역시 제주도민의 한 사람이고 그러면서도 전문적으로 법학도이며 지금 교수라고 생각이 되는데 제주도 개발특별법이라고 하는 개발의 의미를 어디다 두면 됩니까? 이것은 특별법으로 봐서는 여기 보면 대충 그런게 되어있는데 물론 여기 헌법에도 나와있습니다마는. 헌법 122조, 123조 1항, 2항, 3항, 4항, 5항에 보면 농업, 어업보호 육성을 위한 농어촌발전 문제관계라든지 이게 상당히 헌법에는 강조가 되어있는데, 우리가 당초 이것을 본다고 할 것 같으면 개발이라고 하는 것은 우리 사람이 살아가는데, 우리 도민이라든가 이용하는 사람들에게 편리를 주고 이익을 주는 것이 개발이 아닙니까?

예정된 시간이 지금 지나고 있습니다.

의사진행 발언입니다.

예, 하십시오.

지금 이재현 위원의 질문에 대해서 윤교수께서도 말씀을 하셨듯이 지금 우리 이 자리는 이미 공포된 것을 고치자는 얘기가 아니라 최소한 이 법을, 제대로 되어있지 않은 부분에 대해서 조례로서 얼마만큼 커버할 수 있는 양식을 구할 것인가 하는 그런 쟁점에서 논의를 하고있는데. 윤교수님, 어떻습니까? 조금 아까 말씀하시기를 이 특별법이 해석론적으로 해서 지금 만들어져서 시행.공포되는 특별법이 다른 법, 즉 관광진흥법이나 국토이용개발법이나 항만법 등등 다 활용할 수 있는 법이다. 그래서 이건 뭔가 잘못되지 않았느냐? 그럼 역으로 생각을 해 봅시다. 이게 거꾸로 뒤집어서 우리가 조례를 제정하는 과정에서 지방의회가 생기고 지방법을 만드는 도조례 자체가 그것을 역이용해서 보완할 수 있는 길은 없는 것입니까? 그런 지혜를 저희한테 주셨으면 고맙겠는데요. 그것으로 해서 이 특별법 자체가 문제가 된다면 우리는 제주도민을 위해서 그런 법들이 살아있다면, 적용을 한다면 하게 하는데도 적용을 할 수 있지만 못하게 하는데도 적용을 할 수가 있지 않느냐하는 질문을 드리고 싶습니다. 어떻습니까?

이 문제는 앞으로 여러 위원님들 하고 다시한 번 상의를 해서 하도록 하는게 어떻습니까?

위원장님! 윤위원 질의내용과 연관해서 여쭤볼려고 하는데 시간을 5분만 주시겠습니까?

윤교수님, 시간이 어떻습니까?

죄송합니다. 변승호 위원입니다. 아까 김승석 변호사님께서 오셨을 때 제가 출신 지역이 중문이다 보니까 중문관광단지 내지는 관광공사, 관광진흥법에 대해서 관심있게 질의를 한 바 있고 그에 대해서 김변호사님께서 제가 답변을 얻고자 하는 의미를 화끈하게 대답을 해주셔서 상당히 만족하게 생각을 했었습니다만 윤교수님께서 여기 오셔가지고 상반된 해석으로 저한테 설명을 해 주셔서 `큰일 나지않았느냐' 이렇게 생각이 되어집니다. 왜그러느냐 하면 제가 특별법 제15조에 의제처리라고 하는 것은 제가 경과규정으로 보고있었습니다, 지금까지. 경과규정이라고 하는 것은 기위 허가되고 조성계획이 승인된 것을 그대로 인정하는 것으로 봐왔다 이겁니다. 그런데 윤교수님께서 설명을 하시는 것은 지금 개별법으로 특별법이 있다하더라도 개별법으로 전부 개발도 할 수 있고, 통보할 수 있다고 하는 개발특별법이 있으나마나 한 것 같은 의문이 생긴다 이겁니다. 그리고 또 하나 의구심이 생기는 것은 뭐냐하면 제주도 2차 종합개발계획이 제주대학교에서 용역중에 있습니다마는 그 종합개발계획을 완벽하게 성안이 되어서 도의회의 동의를 얻게끔 되어있단 말입니다. 실시계획은 별도로 시 군의회에서 얻는다 하더라도 계획 자체는 도의회의 권한사항이다. 그러면 동의자체라고 하는 것은 특별법에 보장이 되어 있는 법이다 이겁니다. 그러면 개발계획자체가 특별법에 하위작업으로 이렇게 볼 수가 있는데 이것을 왔다갔다 헷갈리게 해석이 나오는지 모르겠다 이겁니다. 그에 대해서 설명을 해 주셔야 됩니다. 그렇지 않으면 큰 문제입니다.

위원장님! 이거 개인적으로 유권해석에 대한 견해차이니까 김승석 변호사님이든 윤양수 교수님이든 아니면 관계 공무원들, 직접 입안하는데 관여한 공무원들이든 다시한번 모여서 토론하기로 하고 끝내는게 좋을 것 같습니다.

예, 윤양수 교수님 수고하셨습니다.