김형규 의원 발언

자리를 정돈해 주시기 바랍니다. 성원이 되었으므로 제61회 제2차 운영위원회를 개의하겠습니다. (의사봉 3타) 1. 서울특별시의회에서의증언·감정등에관한조례안(조문진 위원 외 10인 발의)

민주자유당소속 조문진 위원입니다. 서울특별시의회에서의 증언· 감정등에관한조례안에 대한 제안설명을 드리겠습니다. 본 조례안은 지방의회에서의 보고, 서류제출의 요구, 증언· 감정 등에 관한 절차 및 벌칙조항을 규정, 의사운영에서의 정확하고 진실된 자료를 확보할 수 있는 법적 뒷받침을 마련함으로써 내실 있는 안건 심의와 행정사무감사 및 조사활동을 효률적 수행할 수 있도록 하고자 하는 것으로, 주요 내용을 말씀드리면 증인의 출석의무 등을 명시하였고, 공무상 비밀에 관한 증언이나 서류의 제출거부 금지조항과 증인 등의 출석요구 절차 규정, 정당한 이유없이 출석하지 아니한 자의 동행명령, 증언· 감정 등에 대한 선서의무, 증인의 헌법 및 법률상 권리보호에 대한 사항과 증인 등을 위해 출석한 자에 대한 려비, 수당지급 규정 및 출석의무 등의 죄 또 위증 등의 죄, 고발 등 벌칙규정이 포함되어 있습니다. 동 조례안에 대해서는 지방자치법 제15조 단서조항과 제20조의 해석상 적법성 시비가 일부 일고 있어 집행부로 이송시 여타 지방자치단체와 마찬가지로 내무부의 지시에 따라 시장으로부터 재의 요구가 있을 것으로 예상되기는 하나, 본위원의 견해로는 헌법 제117조의 죄형법정주의에서 법정이란 법률만을 의미하는 것이 아니라 지방의회에서 제정한 조례도 포함된다고 보기 때문에 지방자치법 제 15조와 제20조를 근거로 관련조례 제정이 가능하다고 보며, 설사 조례제정 가능여부에 대한 론난이 약간 있더라도 자치권의 확대강화하는 측면에서 증언·감정 및 절차에 관한 규정은 꼭 필요하다고 판단되어 제안하게 된 것입니다. 자세한 내용은 배포해 드린 유인물을 참고하여 주시고 만장일치로 가결하여 주시기 바랍니다. 이상으로 제안설명을 마치겠습니다. 감사합니다.

조문진 위원님 수고하셨습니다. 다음은 전문위원이 검토보고를 드리겠습니다.

안녕하십니까? 전문위원입니다. 서울특별시의회에서의 증언·감정등에 관한 조례안에 대해 검토보고를 드리겠습니다. 제안이유와 주요골자그리고 관련법규는 제안설명에서 자세한 언급이 있었기 때문에 생략하겠습니다. 다음은 검토의견을 말씀드리겠습니다. 지방의회에서의 보고, 서류제출의 요구, 증언· 감정등 관련기관 등에서 고의 또는 중과실로 임무를 해태하는 경우 강제력을 확보할 근거조항이 없어 내실 있는 안건을 심의와 행정사무감사 및 조사활동을 효률적으로 수행하는데 지장이 있던 것이 사실이어서 어떤 형태로든 부비된 관련규정의 보완이 필요하다고 사료되나, 이번에 제안된 서울특별시의회에서의 증언· 감정등등에 관한 조례안은 국회에서의 증언· 감정등등에관한 법률을 모델로 하여 성안된 것인데, 조례로써 증언· 감정 등의 절차에 따르는 벌칙조항을 규정함은 지방자치법 제15조와 제20조의 해석상 조례로써 가능하다는 측면과 위헌 소지 또는 법률상 위법성이 있다는 측면이 있습니다. 먼저 행정사무감사 조사시 보고, 서류제출, 증언 또는 감정 등에 관한 강제력을 확보할 수 있는 조례의 제정 지방자치법상 가능하다는 측면에 대해서 말씀드리면, 지방자치법 제15조중 "법령의 범위내"는 주민대표로 구성되는 지방의회의 조례제정권을 행정부의 위임명령과 동격으로 보아 개별수권이 있는 경우에만 가능하다고 하는 것은 지방자치의 본질적 침해가 되기 때문에 법률우위의 원칙으로 보아야 하며, 법률류보의 원칙으로 보아서는 아니되고, 제15조 단서의 권리제한이나 의무부과의 경우에는 법률의 위임이 있어야한다고 규정하고 있는데 그에 따른 제20조의 벌칙위임을 근거로 하여 3월 이하의 징역, 또는 금고, 10만원 이하의 과태료 부과가 가능하므로 지방자치법 제20조가 삭제되기 전까지는 근거조항으로 유효하므로 이를 근거로 하여 조례상의 벌칙이 가능하다는 주장으로, 그 주장의 론거는 헌법 제 117조가 보장하는 조례제정권은 그 자치권에 상응한 벌칙정립권을 포함하는 것으로 보고, 헌법 제12조제1항 죄형법정주의 규정에 대한 특별규정으로 보며 법령의 범위내의 것인 이상 법률의 수권없이도 조례로써 벌칙을 제정할 수 있으므로 오히려 헌법상 보장되고 있는 지방자치제의 기본정신에 비추어 현행 지방자치법 제15조 단서조항이 위헌의 소지가 있다는 것으로, 이는 지방의회 행정사무감사, 사권의 강화 등 자치권 확대를 바라는 국내 공법학계교수들의 대체적인 견해입니다. 다음은 개별적인 법률의 수권없이 지방의회의 조례로써 위증 등에 대한 벌칙규정을 정한다는 것은 법 체계상 무리한 해석이며, 위헌 또는 위법성 소지가 크다고 하는 측면에 관해 말씀드리면, 지방자치법 제20조의 규칙에 의하여 조례로 벌칙규정을 둔 것은 헌법에서 정한 죄형법정주의에 어긋나는 것이며, 이 조문 역시 일본 지방자치법 제14조제5항을 비교, 법적 검토도 없이 우리나라에 그대로 원용한 것으로, 그 해석은 처벌대상은 법령이 정하면서 벌칙은 실정에 맞게 조례로 정하도록 하는 경우의 최대한도로 보아야 한다는 주장입니다. 따라서 지방자치법 제20조를 범죄의 성립과 처벌에 관해 조례에 포괄적으로 위임하는 규정이라고 해석하는 것은 죄형법정주의의 정신에도 어긋나며, 더구나 개별법률의 수권없이 지방자치법 제20조를 근거로 그 사무에 대해 포괄적인 주민의 권리 침해적인 벌칙규정을 조례로써 제정할 수 있다고 해석한다면 이 제20조는 헌법 제37조에 위배되는 위헌규정이므로 개별적인 법률의 수권없이 지방의회의 조례로써 선서의무를 규정하고 위증 등에 대한 벌칙규정을 정해서는 안 된다는 것으로, 일부 공법학자와 내무부 등 행정부의 일반적인 해결입니다. 본 전문위원의 견해로는 지방의회에서의 증언·감정등에관한 절차를 지방자치법에 명시하거나 지방의회에서의 증언·감정등에관한 법률을 제정하여 립법적으로 해결하는게 바람직하다고 사료되며, 다행히 지방의회에서의 증언·감정등에관한 법률안이 1992년 9월 26일자로 민주당소속 박상천 의원 외 95인의 발의로 국회에 제출되어 있으나 지방자치단체장 선거시기를 놓고 여야가 의견이 상반되어 협상이 안 된 관계로 동 법률안의 심사가 진행되지 못하고 있기는 하나 계류 중인 상태이고, 더구나 지방자치법 제20조를 근거로 한 벌칙 조항의 규정은 수긍이 가나, 선서의무조항과 증인출석의무와 증인 등에 대한 동행명령 조항 등은 헌법 제12조와 제37조제2항 및 지방자치법 제15조의 해석상 문제의 소지는 있다고 사료됩니다. 단, 현실적으로는 국회가 립법하는 것이 문제의 소지를 줄일 수 있는 방안일 것이나 자치권의 확대 강화라는 측면에서 헌법 제117조의 조례제정권의 범위와 한계, 제12조제1항의 죄형법정주의 등과 관련하여 지방자치법 제15조 단서조항 및 제20조의 해석을 놓고 서로가 위헌의 소지가 있다는 상반된 주장이 있는 터이고, 오늘날 지방자치단체는 단순한 급부행정 등의 주체임에 그치지 않고 권력행정에 있어서도 중요한 기능을 담당하는 공행정 주체로써 그 지위를 변화시키고 있어 조례는 법률과 병행하는 중요한 법원이 되고 있다는 주장들이 강력히 제기되고 있는 터인 바, 아직 개정되지 않은 지방자치법 제20조를 근거로 하여 조례제정을 하고 대법원 또는 헌법재판소의 유권해석의 기회외 학계의 동참을 유도하는 방안도 고려해 볼만하다고 사료됩니다. 마지막으로 제정 조례안 중 조문상의 검토여지가 있는 부분을 요약해서 말씀드리면,법적인 문제의 소지를 줄이기 위해 불출석,위증 등의 죄에 대해 행정형벌 대신 행정 질서벌을 과하는 방법을 택할 수 있다고 보며 동행명령, 신문 등 일부 거부감이 있는 용어는 순화가 필요하고, 공무상 비밀에 관한 증언, 서류의 제출 의무의 경우 행정정보공개 문제와 결부시켜 재고의 여지가 있다고 보며, 증언·감정 등에 관한 조례안은 1차 대상으로 그 적용범위를 공무원에 한정하는 방향으로의 검토여지는 있다고 사료됩니다. 이상으로 검토보고를 마치겠습니다. 감사합니다.

전문위원의 검토보고를 잘 들으셨을 줄 믿습니다. 의견있으시면 발언해 주시기 바랍니다. 그러면 의사일정 제1항 서울특별시의회에서의 증언·감정등에 관한 조례안을 원안대로 가결하고자 하는데 이의 없습니까? 그러면 가결되었음을 선포합니다. (의사봉 3타)

오늘 본회의도 지금 곧 시작되는데……. 오늘은 산회를 하고 간담회로 두 분이 상의해서 결정을 했으면 좋겠습니다. 오늘만은 양해를 구하겠습니다.

찬반으로 결정하시지요. 그것을 가지고, 다음에……. (장내소란)

그럼 이상으로 산회를 선포합니다. (의사봉 3타)