박학용 의원 발언

의안담당주사 강신천입니다. 보고사항을 말씀 드리겠습니다. 2002년 10월2일 강서구청장으로부터 서울특별시강서구국토이용관리법위반과태료부과징수조례안이 제출되어 같은 날 본 위원회에 회부되었습니다. 이상으로 보고를 마치겠습니다.

지적과장 박의영입니다. 서울특별시강서구국토이용관리법위반과태료부과징수조례안에 대한 제안설명을 올리겠습니다. 먼저 제안설명을 올리기에 앞서 동 조례안의 모법인 국토이용관리법의 내용을 간략히 설명 올리겠습니다. 국토이용관리법은 국토는 모든 국민의 복리증진을 위한 유한한 자원이며 공통기반임에 비추어 그 이용에 있어서는 공공복리를 우선시키고 자연환경을 보전함과 아울러 지역적 제조건을 충분히 고려하여 토지가 합리적으로 이용되고 적정하게 거래되도록 하기 위하여 1972년 12월3일 법률 제2,408호로 제정되어 시대여건의 변화 등으로 수 차례 개정을 거쳐 현재에 이르렀습니다. 그러한 법률목적 달성의 하나로 동법 제21조의2에서는 건설교통부장관은 토지의 투기적인 거래가 성행하거나 지가가 급격히 상승하는 지역과 그러한 우려가 있는 지역에는 토지거래허가구역으로 지정할 수 있도록 규정하고 있습니다. 우리구의 경우 개화동 및 과해동등 개발제한구역이 그러한 토지거래허가구역으로 지정되어 200㎡, 평수로는 60평 이상의 토지를 거래할 때는 계약하기 전에 구청장의 허가를 받아야 합니다. 거래허가 신청을 할 때에는 대상토지의 이용계획을 첨부하여야 하며 구청장은 토지허가신청자가 제출한 토지의 이용계획이 국토이용계획, 도시계획, 기타 토지의 이용계획 및 관리에 관한 계획과 적합한지 여부를 관련부서 협의를 통하여 확인한 후 적합할 경우에 토지거래허가를 하도록 돼있습니다. 그러한 구청장의 허가없이 토지거래계약을 체결했을 경우에는 법원에서는 소유권이전등기가 거부되고 토지거래계약을 체결한 당사자는 2년 이하의 징역이나 토지가격의 30%에 해당하는 벌금에 처하도록 국토이용관리법에 규정돼있습니다. 또한 구청장의 허가를 받고 토지를 거래한 소유자는 반드시 허가신청시에 제출한 토지이용계획서의 내용대로 토지를 이용하여야만 하고 그렇지 않을 경우 행정처분을 받도록 돼있습니다. 예를 들어 설명 올리면 우리구의 경우 허가구역인 개발제한구역이 대부분 농지인 바 허가구역내의 농지를 영농목적으로 토지이용계획서를 제출하여 허가를 받아 취득한 후 영농을 하지 아니하고 비영농용도로 이용할 경우에는 국토이용관리법 위반으로 일정의 과태료를 부과받게 됩니다. 오늘 설명 올리는 징수조례안은 그러한 국토이용관리법 위반자에게 가해지는 과태료의 부과와 징수에 관한 세부사항을 규정하기 위한 것입니다. 과태료의 부과·징수에 관해서는 국토이용관리법 제33조의2, 동법시행령 제59조에서 특별시, 광역시 또는 시장·군수의 조례로 정하도록 1999년 3월에 시행령 개정으로 위임되어 있습니다. 1999년 3월에 시행령이 개정되었으나 서울특별시장이 그에 대한 조례준칙을 금년 3월19일에 일선구청에 시달하여준 탓으로 그간 입법예고, 규제심의 등의 절차를 상반기에 완료하였으나 지방선거 등으로 의회 상정이 지연되어 각구 공히 현재에 이르러 의회에 상정하게 되었습니다. 조례개정 이전에는 국토관리법 위반자에게 각구 공히 국토이용관리법에서 정한 최고 상한액인 200만원의 과태료를 부과했습니다. 그간 우리구에서는 모두 18건의 국토이용관리법 위반자가 적출되어 과태료를 부과하여 4건은 징수 완료하였고 이의신청으로 법원에 7건이 이송되었고 체납 7건중 6건은 부동산을 압류하였으나 한 건에 대해서는 무재산으로 현재 재산조회중에 있습니다. 오늘 상정한 조례안은 종전에는 최고 한도액인 200만원의 과태료를 부과하던 것을 법률위반 기간에 따라 세분하는 것으로 별표의 부과기준 및 금액을 설명 올리면 국토이용에 관한 조사·측량을 위하여 필요한 때에는 타인이 점유하는 토지에 출입할 수 있으며 필요한 경우에는 토석이나 죽목 등의 장애물을 변경하거나 제거할 수 있는 바 이러한 조사·측량행위를 방해 또는 거부한 자에게는 토지가격의 100분의3을 과태료로 부과하되 한도액은 200만원으로 하고 토지거래허가를 받은 자가 허가받은 목적대로 이용하지 아니하고 이용계획 착수일로부터 일정기간 방치한 자에게는 그 기간에 따라 차등적으로 토지가격의 100분의3부터 100의 10까지 과태료를 부과하는 기준을 제정하는 것이며 이용목적의 변경승인없이 다른 목적으로 대상토지를 이용하는 경우에는 토지가격의 100분의10을 부과하되 한도액은 200만원으로 정하는 것이 세부내용입니다. 이상으로 제안설명을 올렸습니다. 위원님들께서 저희가 제출한 안대로 결정해 주실 것을 바라겠습니다. 감사합니다.

전문위원 이종두입니다. 검토의견을 말씀 드리겠습니다. 이 조례의 주요골자는 구청장이 국토이용계획에 관한 조사·측량을 위하여 필요한 때 타인이 점용하는 토지에 출입하는 것을 방해 또는 거부하는 자, 토지거래계약 허가를 받은 자가 허가목적대로 이용하지 아니하고 방치하거나 변경승인없이 다른 목적으로 이용하는 자에게 200만원 이하의 과태료를 부과·징수할 수 있도록 하는 내용입니다. 이와 같은 대상행위는 국토이용관리법 제21조의18에 의한 토지의 이용의무에 해당하고 같은 법 제33조의2의 규정에 의한 과태료 처분대상인 것입니다. 아울러 같은 법시행령 제59조에 의하면 과태료의 징수절차를 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임돼 있어서 관련조례를 제정하는 것은 적법하다 할 것입니다. 조례의 내용을 검토해 볼 때 지방자치법 제20조에서 요구하는 조례위반에 대한 과태료 요건인 과태료부과징수권자, 과태료 처분에 대한 불복이 있는 경우 이의신청 및 비송사건처리절차규정등 제반요건을 갖추고 있고 일반절차법에서 요구하는 의견진술등 청문절차와 입법예고절차 등을 고루 갖추고 있어서 내용상 하자는 없습니다. 또한 주요내용인 과태료부과기준 및 금액에 있어서는 법에서 요구하는 200만원 범위내에서 위반사례에 따라 기준을 정하고 있는데 서울특별시에서 준칙으로 각구 공히 같은 기준을 적용하도록 시달돼 있어서 문제가 없는 것으로 판단이 됩니다. 다만 현실적으로 볼 때 토지거래계약 허가와는 다르게 토지를 이용하는 사례가 실재하고 있는 만큼 단속을 철저히 해서 법의 실효성을 확보토록 하는 것이 중요하고 조례의 형식면에서 볼 때 안 제2조에서 과태료의 부과기준 및 금액을 구청장이 정하도록 돼있는데 이는 서울특별시 강서구청장이 정하도록 수정하는 것이 마땅합니다. 따라서 형식상 불비한 내용을 자구수정해서 가결함이 타당할 것으로 사료가 됩니다. 이상입니다.

국토이용관리를, 우리 강서구에 토지를 이용하고 있는 현황이 얼마나 있는지 좀 말씀해 주시고 현재 200만원을 부과한 대상자가 얼마나 있었는지 한 번 좀 현황을 말씀해 주십시오.

앉아서 설명드려도?

예.

토지이용현황을 설명드리면 우선 제가 위원님이 질문하시는 사항이 우선 국토이용관리법상의 토지이용을 말씀하시는 걸로 제가

, 지금 여기 국토관리이용에 대한 조례이기 때문에 국토이용에 대한 말씀을 드린 것이지 무슨 다른 건에 대해서 말씀드린 건 없지 않습니까?

국토이용도 저희 지적과에서 해당되는 부분이 토지거래와 관련이 되는데요, 그 동안 저희가 276건의 토지거래허가를 해줘서 276건에 대한 이용실태를 저희가 매년 점검을 했습니다. 점검한 결과 모두 아까 보고드린 대로 18건의 위반사례가 발견이 돼 갖고 18건에 대한 행정조치를 한 바 있습니다.

조치결과는 어떻게 됐습니까?

그것이 18건중 4건에 대해서는 저희가 과태료 200만원 징수를 완료를 했고 7건에 대해서는 재산압류를 했습니다. 7건중에서 재산압류를 했는데 7건중 6건에 대한 재산압류가 완료됐고 한 건이 현재 무재산으로 판명이 돼서 재산조회중에 있고 나머지 건수에 대해서는 토지소유자가 이의신청을 해서 이의신청할 때에는 비송사건 절차로 다루도록 돼있기 때문에 법원으로 이송이 됐습니다.

지금 국토, 토지거래 관리를 하실 때 이렇게 임대를 주지 않습니까, 그러면? 사용, 이용할 수 있는 사용승낙을 해주지 않습니까?

그거를 다시 한번 제가 설명을 드리면 저희가 임대허가를 해주는 것은 아니고요.

그게 지금 현재 200만원에서 세분화해 가지고 과태료를 부과할 수 있는 게 유리한 건지? 현실적으로 우리 과장님께서 과태료를 부과도 하고 현실적으로 거기에 대한 상황을 충분히 많이 세심하게 파악하셨을 거 아닙니까?

예.

그걸 구분해서 하는 게 좋다고 지금 판단돼서 이렇게 올라온 건가요, 아니면 서울시에서 지침으로 인해서 이렇게 조례로 만들어라 해서 하는 게 좋은 건지?

그런데 아까도 설명 올렸습니다만 시행령이 1999년 3월19일날 개정이 되어 갖고 시장·군수·구청장이 조례로 하도록 위임돼 있습니다, 시행령에요. 그런데 시행령이 만들어지기 전에는 본법에서 그냥 법규위반자에게는 최고한도액 200만원으로 과태료 부과하도록 돼있었는데 그거를 일률적으로 하는 것은, 일률적으로 부과하는 것은 위헌의 소지가 있다 해서 시행령에 시장·군수·구청장에게 조례로 하되 그걸 기간별로 좀 세분화하라고 해 갖고 시에서 준칙을 만들어서 각구에 시달해줬기 때문에 저희는 그 준칙에 따라서 한 겁니다. 그것이 유리하냐 불리하냐는 것은 저희가 판단을 하지 않았습니다.

, 판단의 기준이 우리 과장님이 하시는 거보다 준칙을 만드는 과정에 어쨌든 민의에 있어서 유리한 건지, 아니면 서울시의 어떤 지침에 의해서 하는 건지 판단은 안되시겠지만 그래도 객관적으로 볼 때 세분화해서 유리하다고 판단이 되면 그렇게 가야되겠지만 굳이 이렇게 세분화해서 부과할 필요성이 있는 건가?

세분화하는 것이 타당하다고 저희는 보고 있습니다. 일률적으로 하는 것은 사안에 따라서 토지소유자의 어떤 계획이나 어떤 사항, 사정이 각각 다른데 그걸 일률적으로 하는 것은 조금 문제가 있다고 보고요 이렇게 좀 세부적으로 기준을 정하는 것도 낫다고 생각합니다.

나중에 어떤 문제점이 발생되지 않겠다고 보는 시각이시죠?

예, 그렇습니다.

좋습니다. 그러면 국토, 토지거래현황을 지금 현재 우리 강서구에 있는 현황을 좀 서면으로 제출을 해주십시오.

예, 그러겠습니다.

감사합니다.

위원입니다. 지금 조례안을 통과함에 있어서 지금 허가를 받고서 다른 목적으로, 이용하지 아니하고 다른 목적으로 이용하는 부분, 그렇죠?

예.

부분이 18건, 200여건을 허가를 해줬는데 18건 정도가 된다, 그런 말씀이시죠, 지금?

그렇습니다.

이걸 고발조치해서 벌금을 낼 때까지, 200만원이란 돈을 낼 때까지 그 이후에 몇 개월 이상 돼야 다시 또 벌금을 낼 수 있게 조치를 할 수 있겠습니까?

답변드리겠습니다.

예.

저희가 그걸 고발은 하지 아니하고 과태료만 부과하도록 돼있습니다. 그런데 당해년도에 과태료를 부과했음에도 불구하고 또한 그 익년도에 다시 또 토지이용허가신청내용대로 이행될 때까지 계속해서 부과를 합니다.

말이죠, 이게 토지주하고, 토지주가 어떤 목적을 가지고 허가를 받고 나서 다른 사람에게 세를 놓는다는 얘기죠. 그런 경우 아시죠?

그런 경우

본 위원은 말이죠, 지금 강서구 전체 마곡동, 공항동 이쪽에 보면, 제가 현장 나가서 봤습니다, 조사를 해봤고. 굉장히 많습니다, 사실 실질적으로. 그럼 이런 걸 가지고 우리 과장님은 앞으로, 쌍벌죄에 대해서 생각해 보셨습니까, 그럼? 토지주하고 세 놓는 사람하고.

글쎄, 저희가 판단하기에는, 실무적으로 판단하기에는 물론 개인의 사유재산은 토지소유자의 임의대로 임대가 가능하다고 봅니다. 그것까지 행정관서에서 규제할 수는 없지만 문제는 국토이용관리법에 정한 허가목적대로 임대인이든 원 소유자든 이용하고 있느냐는 사실관계가 굉장히 중요하다고 저희는 보고 만약 어떤 토지를 허가를 받아서 등기를 한 토지소유자가 제삼자에게 임대를 해줬는데 임대자가 영농목적이 아니고 다른 용도로 쓸 때는 토지소유자한테 저희가 행정처분을 하고 있습니다. 그런데 임대인이 다른 목적으로 쓰는 용도가 다른 법령에 제한을 받는다면, 예컨대 무단토지형질변경을 했다든가 하면 도시계획법이든지 그린벨트에 관한 규정에 따라서 도시계획과나 그린벨트 관련부서에서 다른 법령에 의해서 처벌대상이 된다고 저희는 보고 있습니다.

말이죠, 이게 지금 허가목적대로 쓰지 않기 때문에 본 위원이 말씀드리는 겁니다.

그런 경우는 제가 아까 설명 올린 대로 저희가 국토이용관리법에 따라서 행정처분을 하고 위법행위가 형질변경이 수반되는 경우에는 관련부서에서 다루는 걸로 제가 알고 있습니다.

허가를 내주시고 나서 그 다음에 철저하게 현장조사를 하셔서 과태료 부과를 하시든가 어떤 행정조치를 하시지 않았나 생각을 합니다, 본 위원은. 그래서 이런 부분이 제가 다녀보면, 현장을 다녀보면 1년이 가도 과태료 부과하지 않은 곳도 있을 것이고, 그런 곳이 있죠, 과장님?

그렇지는 않다고 봅니다, 저희는요. 저희는 저희가 허가해 준 구역을 철저히 1년에 한번씩 조사를 하고 현장사진까지 전부 채증을 해 놓습니다.

본 위원이 나가서 본 토지는 1년이 되어도 부과를 안 했다 라고 토지주가 얘기한 적이 있습니다, 저한테. 분명히 과장님은 아니시라고 말씀하시는데 본 위원이 토지에 나가서 조사를 해봤습니다. 그 부분에 대해서 어떻게 얘기하시겠습니까?

저희가 철저히 조사를 해서 그렇게 혹시 빠진 구역이 있으면 철저히 조사를 해 갖고 후속조치를 취하겠습니다.

허가만, 어떤 대상이 되어서 허가를, 조건만 갖춰오면은 허가만 내주지 마시고 허가 내준 후에도 사후관리를 잘 하셔서 과태료 징수라든가 어떤 행정조치를 빠른 시일 내에 해주셔야 어떤 전례가 남지 않나 이렇게 생각을 합니다, 본 위원은.

예.

부탁드리겠습니다.

좋으신 지적 감사드립니다.

한 말씀 드리겠습니다.

예. 지금 우리 김기홍 위원님께서 말씀하신 대로 사실 몇 번 우리가 마곡지구라든지 발산지구를 현장을 많이 답사를, 많다면 어패가 있지만 몇 차례 나가서 답사를 했습니다. 해본 결과 거기 위법사항이 상당히 많아요. 많은데 지적과 직원이 현재 몇 명입니까?

22명입니다.

22명이면 상당한 인원인데 대다수 마곡지구, 발산지구, 오곡동 그 방면으로 이런 현상이 지금 많이 벌어지고 있는 거죠?

예, 그렇습니다.

예, 그러면은 한 달에 한번정도라도 나가서 점검을 하셔야 될 것 같아요. 우리가 나가서 현장을 답사한 결과를 봤을 적에. 상당히 우리 시야에 들어오는 위법사항이 부지기수예요. 그런 것을 봤을 적에 꼭 지적과에서 해당되는 부서도 있고, 안된 부서도 있을 겁니다.

예.

때문에 국장님께서 좀 이렇게 해서 관련되는 부서를 점검을 하셔서 철두철미하게 이왕에 하시려면은, 안 하려면은 아예 눈감아 줘버리고 해야지 이거 무슨 형식에 지나지 않는 그런 행정으로 지금 가고 있다고 본 위원은 판단을 하고 있습니다. 그렇기 때문에 국장님께서는 좀 지적과, 도시 뭐 이런 과해서 합동으로라도 이렇게 해서 관리를 철두철미하게 해주셔야 될 것 같습니다. 과태료만 물리는 게 능사가 아니잖아요?

예.

행정을 해주시기를 부탁드리겠습니다.

예.