김봉용 의원 5분자유발언

김봉용 의원입니다. 구례군 재생에너지 발전 설비의 이격거리 기준 조례 재의요구안 관련 5분 자유발언입니다. 존경하는 동료의원 여러분!

장길선 군수님과 집행부 공직자 여러분! 지난 10월 2일 장길선 군수로부터 구례군 재생에너지 발전설비의 이격거리 기준 조례에 대한 재의 요구가 접수되었습니다. 지방자치법 제120조제1항 “지방자치단체장은 지방의회 의결이 월권이거나 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되면 그 의결사항을 이송받은 날부터 20일 이내에 이의를 붙여 재의를 요구할 수 있다”.

그에 따라 군수는 의회가 수정가결한 구례군 재생에너지 발전설비의 이격거리 기준 조례가 법령에 위반된다고 판단하여 재의를 요구하였습니다. 먼저 한 가지 분명히 하겠습니다. 군수가 재요 요구할 수 있는 권한 자체를 부정하는 것은 아닙니다.

다만, 법령 위반을 이유로 재의를 요구한다면 무엇이 어떤 법령의 어느 조항에 위반되는지 구체적이고 명확하게 제시되어야 합니다. 법제처는 지방의회와 단체장 간의 분쟁발생 방지장치 연구에 대한 입법자료를 통해 법령 위반을 이유로 재의를 요구하는 경우에는 어떤 조례의 어느 부분이 어떤 법령에 위반되는지를 구체적으로 밝혀야 한다고 설명하고 있습니다. 그런 점에서 군수가 제시한 재의요구 사유가 지방자치법 제120조제1항이 규정한 법령 위반사항에 해당되는지 쟁점별로 짚어보겠습니다.

첫 번째 쟁점입니다. 보호대상 지역 내부에 발전설비를 설치하는 것이 이격거리 제도의 취지에 맞지 않는다는 주장입니다. 군수는 재의요구안에서 “이격거리란 보호하고자 하는 지역으로부터 재생에너지 발전설비를 일정 거리 이상 이격하여 설치함으로써 해당 지역을 보호하는 것을 의미하고, 보호대상지역 내부에 재생에너지 발전설비 설치를 허용하는 것은 이격거리 제도의 취지와 보호대상에 대한 안전 확보라는 규제 목적에 부합하지 않는다”라고 주장하고 있습니다.

그러나 이러한 주장은 이번 재생에너지 법령 개정 목적과 취지, 심지어 군수 스스로가 제출한 원안에도 전면 배치됩니다. 먼저 법령 개정의 목적과 취지를 확인하겠습니다. 재생에너지법 제1조 목적입니다. “재생에너지의 기술개발 및 이용·보급 촉진, 재생에너지 산업의 활성화를 통한 에너지원의 다양화, 에너지의 안정적 공급, 에너지 구조의 환경친화적 전환 및 온실가스 배출 감소를 추진함으로써 환경의 보전, 국가경제의 건전하고 지속적인 발전 및 국민복지의 증진에 이바지한다” 다음은 법제처가 제공한 재생에너지법 개정이유입니다. “현재 관계 법령의 위임에 따라 지방자치단체 조례로 규정하고 있는 재생에너지 발전설비의 이격거리 기준에 대해서 국가 차원에서 일관된 이격거리 규제 기준과 그 예외사항을 이 법에 직접 규정함으로써 재생에너지 보급 확대에 기여하려는 것임” 다음은 기후에너지환경부가 전국 지방자치단체에 공문으로 배포한 법령 개정의 배경 및 주요사항입니다. “지방정부별로 상이하게 이격거리가 설정되어 주민 간 갈등이 심화되고, 지역사회 내의 발전사업의 예측 가능성 및 입지 애로가 지속되고 있다.

재생에너지 발전설비를 설치하기 위한 개발행위 허가 시 이격거리 적용을 원칙적으로 금지하고, 이격거리 설정이 가능한 지역 내부에서는 지방정부의 자율로 이격거리 적용이 가능하다.” 이처럼 법령의 조문과 법제처가 제공한 개정이유, 그리고 소관 행정기관인 기후에너지환경부 공식 입장은 재생에너지의 보급 확대가 분명합니다. 그러한 목적과 취지에 따라 개정된 재생에너지법에서는 원칙적으로 이격거리 설정을 금지하고 지방정부가 자율적으로 이격거리를 설정할 수 있는 예외사항을 정한 것입니다. 그럼에도 불구하고 군수는 법령개정의 취지와 목적에 전면 배치되는 해석으로 보호대상지역 내부에 발전설비의 설치를 허용하는 것이 법령의 취지와 규제 목적에 부합하지 않는다고 재의 요구하였습니다.

다음은 재생에너지법 제27조의3제1항입니다. “지방자치단체장은 재생에너지 발전설비를 설치하기 위한 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조에 따른 개발행위 허가 시 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 이외에는 이격거리를 적용할 수 없다” 법령에서 허용된 이격거리를 적용할 수 있는 4개 지역 중 하나인 역사문화환경 보존지역을 대입하고 조문의 핵심 구조만 남기면 법령해석이 명확합니다. “지방자치단체의 장은 재생에너지 발전설비를 설치하기 위한 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조에 따른 개발행위허가 시 역사문화환경 보존지역에 해당하는 경우에는 이격거리를 적용할 수 있다.” 조문 그대로 “역사문화환경 보존지역에 발전설비를 설치하기 위한 개발행위허가 시 이격거리를 적용할 수 있다”라고 명확히 규정되어 있습니다.

즉, 법령은 4개 지역의 내부에 발전설비를 설치하는 경우에 대한 지방정부의 이격거리 설정의 자율성을 부여한 것입니다. 놀라운 것은 군수가 의회에 제출한 조례 원안에서도 상기 법령의 취지를 반영하고 있다는 점입니다. 군수가 제출한 원안 제4조제1항입니다. “각 호에 해당하는 지역·지구·구역에 재생에너지 발전설비 중 태양광발전설비를 설치하려는 경우에는 다음 각 호의 기준에 따른 이격거리를 적용한다”, “지역·지구·구역에 태양광발전설비를 설치한다”라고 분명히 명시되어 있습니다.

같은 조 제3항입니다. “제1항 및 제2항에 따른 이격거리는 해당 지역·지구·구역 범위 내에서 재생에너지 발전설비 부지 경계까지의 직선거리로 산정한다”, 지역·지구·구역 범위 내에서라고 분명히 명시되어 있습니다. 이처럼 법령의 조문과 기후에너지환경부의 공식 입장은 일관되고 해석의 여지가 없으며, 심지어 군수가 구례군 법제사무처리 규칙 제7조에 따라 관련부서 의견조회, 조례규칙심의회 심의 등 입법절차를 거쳐 제출한 원안에서도 지역 내에 발전설비를 설치하는 경우라고 규정하고 있는바 법령에 위반된다는 군수의 재의요구 사유는 스스로의 판단과 결정에조차 모순되는 주장입니다.

더불어 군수의 주장처럼 지역 내부가 아닌 경계로부터 외부로의 이격거리 설정이 가능하다면 재생에너지법 시행령 제27조의3제2항제1호에 규정된 이격거리의 상한선 200m의 제한을 받지 않는 바 이격거리는 수십 ㎞까지도 설정이 가능하며, 관내 어디에도 태양광발전설비의 설치는 불가할 것입니다. 즉, 이러한 해석은 재생에너지 개발·이용·보급 촉진을 위한 법이 아닌 규제를 하는 법이어야 가능한 것입니다. 두 번째 쟁점입니다.

기후에너지환경부 가이드라인과 달리 의회의 수정안은 발전설비 자체가 아닌 발전사업 부지의 경계선과 보호대상 간의 이격거리를 기준으로 하고 있어 법령에 위배된다는 주장입니다. 이 부분 사실관계는 너무나도 명확합니다. 의회의 수정안에서는 군수의 재의요구 사유와는 달리 발전사업 부지의 경계선이 아닌 발전설비 부지 경계선과 보호대상과의 이격거리를 설정하였습니다.

의회에서 의결된 수정안을 군수에게 송부하였음에도 적시되지 않은 용어를 들어 사실관계를 명확히 인지하시기 바랍니다. 재의요구 사유가 명백히 잘못되어 제시되었지만 법령에 따른 이격거리 산정방법에 대하여 확인하겠습니다. 재생에너지법 시행령 제27조의3제2항제1호입니다. “태양광발전설비의 부지 경계선으로부터 반경 200m까지의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 발전설비와 주택 간 이격거리를 정하는 경우”라고 규정되어 있습니다.

기후에너지환경부 고시 제2026-235호 제8조입니다. “이격거리는 재생에너지 발전설비의 사업부지 경계와 주택의 경계또는 도로히 도로의 측정기준선 간의 최단 수평거리로 측정한다” 다음은 기후에너지환경부 가이드라인 2페이지 이격거리 세부산정 기준입니다. “발전설비 부지경계로부터 주택 건축물의 외벽까지의 거리”라고 명시되어 있습니다.

따라서 발전설비 부지 경계로부터 보호대상인 주택 및 문화유산과의 이격거리를 설정한 의회의 수정가결안은 법령과 기후에너지환경부 고시, 그리고 전국에 배포된 가이드라인에서 규정된 그대로를 준용한 것이므로 군수가 법령 위배라고 주장할 만한 근거는 전무합니다. 세 번째 쟁점입니다. 문화유산의 보존 및 활용에 관한 법률 제13조제3항에 따른 역사문화환경 보존지역의 범위는 시 지정 300m, 국가 지정 500m이나 의회 수정안은 일괄적으로 발전설비 부지 경계선으로부터 반경 300m 범위 내에 5호 이상으로 되어 있어 실질적인 보호가 안 된다는 주장입니다.

문화유산법에서는 해당 문화유산의 역사적·예술적·경관적 가치와 그 주변 환경 및 그 밖에 문화유산 보호에 필요한 사항 등을 고려하여 그 외곽경계로부터 일정 거리 이내의 지역을 보존지역으로 설정하고 있습니다. 그러나 재생에너지법에서 말하는 이격거리는 재생에너지 발전설비와 보호대상 사이에 두는 이격거리를 의미하며, 개별 법령에서 정한 보존지역의 취지와 상충되는 개념이 아닙니다. 즉, 재생에너지 발전설비를 설치하고자 하는 경우 재생에너지법령에 따른 이격거리가 적용되지만 개별 법령에 따른 규제도 동시에 이루어지므로 기후에너지환경부 가이드라인에서 정한 바와 같이 이격거리 이외의 개별 법령에 따른 개발행위허가 기준이나 지방자치단체 조례상 배치·경관·안전 등에 관한 별도의 기준을 개별 사업별로 적용·판단하면 될 것입니다.

또한 의회의 수정안이 문화유산에 대한 실질적인 보호가 안 된다고 주장한다면 발전설비로부터 보호하고자 하는 대상, 그리고 그 이격거리를 제시해 주시기 바랍니다. 의회는 외려 대통령령으로 정한 상한선보다 더 엄격한 반경 300m로 규제하였으며, 주택뿐만 아니라 문화유산까지도 보호하고자 하는 대상으로 명시하였습니다. 따라서 이에 대한 군수의 재의요구 사유는 법령 위배와는 관련이 없으며, 군수가 법령의 범위 내에서 문화유산의 보호에 대한 대안을 제시한다면 의회는 언제든지 수용하여 조례를 개정할 것입니다.

네 번째 쟁점입니다. 특정 요건을 갖춘 군민에게 이격거리 기준을 50% 완화하여 적용하는 것은 주민의 재산권 또는 태양광발전설비 설치와 관련된 권리행사를 제한할 가능성이 있으며, 지방자치법 제28조제1항에 따른 주민의 권리 제한에 관한 사항이므로 조례 제정 시 법률의 위임이 필요하다는 주장입니다. 지방자치법 제28조제1항에서는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있습니다.

그러나 의회의 수정안 제5조는 3년 이상 거주한 군민, 발전시설이 차폐된 경우에 한하여 이격거리 기준을 50% 완화할 수 있도록 한 규정입니다. 이는 주민에게 새로운 의무를 부과하거나 기존의 권리를 제한하는 규정이 아니라 외려 일정 요건을 충족한 경우 이격거리 규제를 완화하는 내용입니다. 군수가 주장하는 바와 같이 발전설비 설치와 관련된 주민의 권리행사를 제한하는 것이 아니라 외려 구례군민에게 더 많은 권리행사가 가능하도록 완화하여 규정한 것입니다.

수혜의 대상에서 제외되는 것과 주민의 권리를 제한하는 것은 전혀 다른 문제입니다. 군수의 논리대로라면 수많은 조례에서 어떠한 지원이나 혜택을 정하더라도 일정 요건을 충족하지 못하는 주민은 그 혜택을 받을 수 없어 권리 제한에 해당하므로 반드시 법률에 위임이 있어야 한다는 결론에 이를 수 있습니다. 더불어 기후에너지환경부로부터 해당 조문은 이격거리를 완화하는 규정으로서 설정이 가능하다는 답변을 받았는바, 주민의 권리 제한에 관한 사항으로 보아 별도의 법률 위임이 필요하다는 군수의 재의요구 사유는 타당하지 않습니다.

존경하는 동료의원 여러분! 장길선 군수님과 집행부 공직자 여러분! 이번 재의요구는 단순한 의견 차이로 치부할 문제가 아닙니다.

행정은 법령과 그 법령이 정한 기준에 따라 이루어져야 합니다. 특히 지방의회의 의결을 법령 위반이라고 판단하여 재의를 요구한다면 무엇이 어떤 법령의 어떤 조항에 위배되는지 객관적이고 명확한 법적근거가 제시되어야 합니다. 그러나 이번 군수의 재의요구는 현행 법령의 문언과 개정 취지뿐만 아니라 소관 중앙행정기관인 기후에너지환경부 해석과도 전면 배치되는 주장을 담고 있습니다.

또한 군수가 구례군 법제사무처리 규칙에 따른 조례규칙심의회의 심의를 거쳐 의회에 제출한 원안과도 심각하게 모순되며, 수정안에 규정된 용어와 다른 용어를 들어 재의요구하는 납득할 수 없는 상황까지 이어지고 있습니다. 심지어 군수가 당초 원안을 제출하기 전 스스로가 기후에너지환경부에 유권해석을 외뢰했고, 그에 따른 분명한 유권해석까지 받았습니다. 그럼에도 불구하고 그 해석과 배치된 내용으로 조례를 제출한 것입니다.

물론 소관 중앙행정기관의 해석이 법원의 확정판결과 같은 최종적인 법적 판단은 아닙니다. 그러나 이견이 있었다면 자의적인 해석으로 조례를 제출할 것이 아니라 조례 제출에 앞서 합당한 절차를 통해 기후에너지환경부와 법제처에 의견을 제시하고, 법령과 그에 따른 유권해석을 달리 적용할 수 있는 객관적이고 명확한 법적근거를 마련한 후 조례를 제출하는 것이 마땅할 것입니다. 대통령령인 법제업무 운영규정 및 법제처 해석에 따르면 법집행작용은 구체적 사실을 확인하고, 해당 사실에 적용한 법령의 의미와 내용을 해석하여 이를 적용하는 일련의 과정으로서, 이러한 법집행작용은 각 법령에 따라 각 행정기관이 수행하도록 되어 있습니다.

즉, 해당 법령의 구체적인 집행과 운영과정에서 법령을 해석·적용하는 1차적인 역할은 그 법령을 소관하는 중앙행정기관인 기후에너지환경부에 있으며, 그 해석에 이견이 있는 경우에는 소관 중앙행정기관의 해석을 거친 후 법제처에 법령 해석을 요청하는 법적인 조정절차가 보장됩니다. 결국 군수는 그러한 합당한 절차를 거치지 않은 채 법령 및 소관 중앙행정기관의 유권해석에 전면 배치되는 조례를 제출했고, 외려 법령에 따른 의회의 수정안은 스스로가 조례규칙심의회의 심의를 거친 사항을 법령 위반이라고 주장하는 지극히 모순된 상황에 이른 것입니다. 더욱이 의회는 수정안 의결에 앞서 집행부 소관부서와 간담회를 통해 쟁점사항을 함께 논의하고, 법적 문제가 없음을 상호 확인하는 절차까지 거쳤습니다.

우리는 과거 함암 조례를 추진하는 과정에서 비슷한 경험을 한 바 있습니다. 당시 의회는 김순호 군수의 요청에 따라 의원발의로 조례를 입안하여 의결했지만 아이러니하게도 집행부의 조례규칙심의회에서 부결되어 재의를 요구받았습니다. 이후 의회에서 재의에 부쳐 원안대로 가결되자 조례규칙심의회에서는 당초 심의결과와는 달리 가결되었습니다.

같은 사안, 같은 쟁점, 같은 기준을 두고 조례규칙심의회의 판단이 달라졌고, 결국 행정에 대한 신뢰와 예측가능성이 훼손되는 결과로 이어졌습니다. 이번 재의요구 역시 마찬가지입니다. 같은 사안, 같은 쟁점, 같은 기준에 대한 조례규칙심의회의 판단이 수시로 바뀌어서는 안 됩니다.

법령이 잘못되었다고 판단한다면 법령 개정을 요청해야 합니다. 소관 중앙행정기관의 해석이 잘못되었다고 판단한다면 그에 상응하는 합당한 절차를 거쳐야 합니다. 그러한 절차를 거치지 않고 법령과 그에 따른 기후에너지환경부의 유권해석 및 가이드라인을 자의적으로 해석하여 의회의 의결을 법령 위반이라 주장하거나 재의요구하는 것은 상식적이지 않습니다.

지방의회와 집행부 모두 법령을 존중해야 합니다. 그리고 그 원칙은 어느 한쪽에만 적용되는 것이 아닙니다. 법령에 근거한 행정, 법령의 범위 안에서 이루어지는 자치입법, 그리고 일관되고 예측 가능한 행정, 그것이 법치행정이고 지방자치의 기본 원칙입니다.

이상으로 5분 자유발언을 마치겠습니다. 경청해 주셔서 감사합니다.