박성만 의원 발언

의석을 정돈해 주시기 바랍니다. 지금부터 제247회 경상북도의회 임시회 제2차 의회운영위원회 개의를 선포합니다. 동료 위원님 여러분 안녕하십니까? 상임위원회별 각종 현안 처리 등 의정활동에 바쁘신 가운데도 불구하시고 회의에 참석해 주신 위원님 여러분께 진심으로 감사의 말씀을 드립니다. 아울러 의정활동 지원에 노고를 아끼지 않으신 사무처장을 비롯한 관계공무원 여러분께도 감사의 말씀을 드립니다. 위원님 여러분, 오늘 회의에서 다룰 안건은 경상북도의회에 출석·답변할 수 있는 관계공무원의 범위에 관한 조례의 건입니다. 1. 경상북도의회에 출석·답변할 수 있는 관계공무원의 범위에 관한 조례 일부개정조례안

주근호 전문위원, 검토의견 잘 들었습니다. 또한 발의하신 박성만 의원님, 제안설명 잘 들었습니다. 저는 칠곡군 출신 김희원입니다. 먼저 말씀을 드리고 싶은 것은 우리가 현재 이 자리에 있는 것은 헌법이 부여하고 지방자치법이 부여해서 지방자치단체 하나의 기관으로 우리가 이 자리에 있다고 봅니다. 대한민국 헌법 제117조에는 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 이렇게 나와 있습니다. 지방자치법에 보면 “법령의 범위안에서” 이렇게 되어 있습니다. ’91년도 대법원의 판례를 보면 법률에 주민의 권리 의무에 관한 사항에 구체적으로 아무런 범위도 정하지 아니한 채 조례로 정하도록 포괄적으로 위임을 하였다고 하더라도 행정관청의 명령과는 달리 조례는 주민의 대표기관인 지방의회의 의결로 제정되는 지방자치단체의 자주적인 만큼 지방자치단체가 법령에 위반되지 않는 범위안에서 주민의 권리 의무에 관한 사항을 조례로 제정할 수 있다고 되어 있습니다. 그러면 지방자치법에 “법령의 범위안에서”의 해석은 대법원 판례에서 유권해석이 명확하게 나옵니다. ‘법령을 위반하지 않는 범위내’입니다. 그래서 우리나라는 영미법하고 달라서 예시주의에 따릅니다, 법 해석을. 열거주의는 열거된 항에 한해서 조례를 제정할 수 있고 예시주의라고 하는 것은 법령에 위반하지 않는다면 열거한 조항뿐만 아니라 그와 유사한 모든 것까지도 가능하다고 하는 것이 우리나라 법해석의 일반 원칙입니다. 지방자치법에 보면, 제1조를 보면 “지방자치법이라는 것은 지방자치단체와 국가기관, 지방자치단체 상호간, 지방자치단체 내부의 그런 역학관계, 관계공무원 이런 관계를 규정”한 것이지 지방자치법에서 지방공기업이나 출연법인이나 여기에 관한 사항을 넣는다는 것은 우리가 일반법령은 추상적, 규범적 통제인데 개별적, 구체적 사항을 넣으면 그것은 법률위반, 헌법위반이 되는 것입니다. 그래서 지방자치법 여기에 출연법인이나 공기업 임원 이런 항목이 들어가게 되면, 지방자치법을 가지고 어떤 특정한 개인이나 어떤 단체를 구속하는 이런 자체가 되면 이것은 위헌법률에 해당되는 것입니다. 그래서 지방자치법 안에 어떤 하나의 공기업의 임원이나 출자법인의 임원 이런 규정이 들어갈 수가 없습니다. 그렇게 말씀을 드리고 싶고요. 그리고 지방자치법 제9조 2항에 보면 지방자치단체의 사무가 명확하게 나옵니다. 제가 프린터 해서 각 위원님들 자리에 갖다 놓았습니다. 1항 라호에 보면 “산하 행정기관 및 단체의 지도·감독”이 있습니다. 그 다음에 “사회복지시설의 설치·운영” 이것은 다 빼더라도 또 2항 차항을 보면 “지방공기업의 설치 및 운영, 산하 행정기관 및 단체의 지도·감독” 이것은 지방자치단체의 사무범위입니다. 사무이기 때문에 고유사무, 단체위임사무에 다 해당이 됩니다. 그래서 여기에 대해서는 얼마든지 우리가 지금 법령에 위반되지 않는 범위 내라고 하면 조례를 제정할 수 있다 이겁니다. 그래서 경상북도 의회에서만 이런 조례를 발의했느냐? 아닙니다. 강남구청, 강서구청, 광역자치단체도 이러한 내용이 다 들어가 있습니다. 조례 제정이 추세이고 심지어 보조금을 받는 그런 단체까지도 지방의회에 출석해서 출석·답변하도록 하자는 그런 분위기 추세로 흘러가고 있는데 경상북도의회에서는 아직까지도 출연 법인, 공기업, 이런 곳에 대해서 논의하는 수준에 그친다는 것은 아직까지 선진의회를 추구하는 우리 의회로서는 대단히 아쉬운 점이 많다고 저는 생각합니다. 그래서 본 위원은 박성만 의원님이 제안한 대로 ‘경상북도의회에 출석·답변할 수 있는 관계공무원의 범위 등에 관한’ 이렇게 했을 때 전혀 법률에 위반되지 않고, 헌법이나 지방자치법에 위반되지 않고 지방자치법에 나온 지방자치단체 사무사항에 합치된다고 이렇게 저는 판단을 하는 바입니다. 그래서 현재 우리가 조례로 제정하는 제안사항의 한계가 무엇이냐 하면 여러분들 잘 아시다시피 법률유보 조항이라든가 죄형법정주의라든가 조세법률주의라든가 이러한 사항이 조례제정의 한계인데, 그 한계 중에서 법률유보 사항에 대해서도 지금은 지방자치단체 학자들 간에도 이것이 헌법 제117조에 위반될 소지가 있다 이렇게 보고 있는 추세이기 때문에 본 위원이 지금 질의하고자 하는 이런 내용은, 우리 제안자인 박성만 의원님한테 질의하고자 하는 것은 지방자치법에 나온 대로 지방자치단체 사무에 있어서 “산하 행정기관 및 단체의 지도·감독” 이런 란이 있고, “지방공기업의 설치 및 운영” 이렇게 항이 나와 있습니다. 여기에 대해서 조례로 다 커버할 수 있는지 없는지 제안하신 박성만 의원님께 질의를 드립니다.

지방자치법 제9조 2항 1호 라항을 보면 “산하 행정기관 및 단체의 지도·감독, 지방공기업의 설치 및 운영” 이렇게 볼 때 지방공기업이나 출자법인들이… 별지로 제가 드린 것이 있지요? 여기에 보면 지금은 추가적으로 제안한 조례개정에 대한 발의항에 보면 9항부터 되어 있지요? 지방자치법, 지방공기업법하고 출자·출연법인 10항, 11항 이렇게 되어 있을 때 이 9항부터 10항, 11항 지방자치법 사무에 해당이 됩니까, 안 됩니까?

여기에 대해서 다른 견해가 없지요?

그래서 본 위원이 한 가지 추가로 제안을 합니다. ’91년도 대법원 판례에 보면 “법령의 범위안에서”라는 것이 법률에 위반되지 않는, 법령에 위반되지 않는 범위안에서 주민의 권리 의무에 관한 사항을 조례로 제정할 수 있다 하는 내용에 대해서 다 이해를 하고 동의를 하십니까?

이것은 대법원 판례에 명확하게 나와 있는 사항입니다. 그래서 우리가 지방자치법을 한정적으로 해석해서 “법령의 범위안에서” 이렇게 하니까 법령의 구체적인 예를 들어놓고 거기에 한해서만 조례를 제정할 수 있는 이렇게 보는 견해에 대해서는 어떻게 생각을 하십니까?

동의가 아니죠. 그것은 “법령의 범위안에서” 예시된 것만 우리가 조례를 제정할 수 있다는 견해는 아니잖아요.

본 위원이 제안하는 것은 우리가 지방자치법 제9조 2항 라호하고, 2호에 차항하고 이렇게 나오듯이 법적인 근거가 다 나와 있습니다. 설사 법적 근거가 없더라도 법령에 위반되지 않는다면 주민의 대표기관인 지방의회에서 조례제정권은 자치입법권 고유의 사무입니다. 그래서 저는 여기에 대해서 말씀을 드리고 싶습니다. 이상입니다.

김희원 위원님 수고하셨습니다. 또 질의하실 위원님, 김하수 위원님 질의하시기 바랍니다.

간단하게 하겠습니다. 제안설명 하신 박성만 의원님 제안을 하게 된 동기가 정말로 출자·출연법인들 운영의 건전성에 문제가 있고, 효율성에 문제가 있고, 효과성에 문제가 있기 때문에 제안설명을 한 것입니까? 안 그러면 박성만 의원님 개인적으로 어느 한 기업이나 공기업 길을 들이기 위해서 제안을 한 것입니까?

알겠습니다. 그래서 결국은 지방공사나 출자법인들 운영의 건전성을 위해서 제안을 하셨다는 것이 아닙니까? 그렇다면 답은 나와 있다고 생각합니다. 우리 경상북도의회뿐만 아니고 서울이나 인천에도 이와 유사한 조례제정이 지금 존재하고 있지요? 그리고 그 범위를 어떻게 설정할 것이냐에 대해서 변호사 여섯 분한테 물었을 때 명답이 아무도 없었다고 설명을 하셨지요? 이 법을 가지고는 우리가 지금 이것이 정당한 것인지 정당하지 않은지에 대해서 우리가 따져야 될 이유가 없다, 왜? 따지고 안 따지고 할 것이 없이 다른 데 이와 유사한 조례제정이 되어 있다는 것입니다. 이것만 봐도 우리가 법의 해석을 가지고는 이야기 할 선은 넘었다고 봅니다. 그래서 법의 해석에 있어서 광의의 개념으로 적용해서 할 수도 있다는 법령에 나와 있다면 충분히 조례제정을 해서 정말로 지방공사나 출자법인들의 재정의 건전성, 운영의 효율성 이것을 할 수 있도록 감시·감독을 할 수 있는 의회의 기능이 확실히 작동이 될 수 있도록 만드는 것이 바람직스럽다는 생각이 듭니다. 이상입니다.

김하수 위원님 수고하셨습니다. 또 질의나 토론하실 위원님 계십니까? 강영석 위원님.

강영석 위원입니다. 지방의회에서 자치법규를 제정할 때 기본적으로 우리가 제정하거나 개정하려고 하는 그런 안건들이 상위법령에 위반되는지 여부에 대해서 우리 스스로 확인해 보고 논의해 볼 필요는 있겠지만 여기에서 우리가 하는 일이 상위법에 위반되는가 아닌가를 여기에서 결론을 내어야 할 일은 아니라고 생각합니다. 그런 부분에 대해서 논쟁은 충분히 할 수 있다고 보고, 또 우리 지방의회가 법령이나 자치법규에 의해서 집행부를 현실적으로 견제하고 있지만 지방자치를 하고, 또 지방의회가 존재하는 이유를 생각한다면 현재 제도화되어 있는 법령이나 자치법규에만 의존할 것이 아니라 앞으로 우리 사회가 나아가야 할 방향이라든지 우리 지역 주민들의 권익보호를 위해서는 제도를 어떻게 바꾸어 나가야 할 것인지에 대한 그런 고민이 저는 필요할 것이라고 봅니다. 그런 측면에서 봤을 때 이번에 우리가 논의하고 있는 의회에 출석·답변할 수 있는 관계공무원의 범위에 관한 조례는 그런 측면에서 우리가 한번 논의해 봐야 될 것인가 아닌가 하는 생각을 합니다. 그래서 설사 이 부분에 대해서 논쟁이 있더라도 이게 기본적인 취지가 무엇일까에 대한 그런 고민이 저는 더 필요하지 않나 그렇게 생각을 하고 이 부분에 대해서 안건이 제출될 때 의회 전체 의원들이 찬성을 해가지고 안이 지금 발의가 되었습니다. 그런 것 같으면 제출된 이 안의 근본을 뒤흔드는 그런 논의보다는 지금 개정안이 나온 각 조항의 세부항목에 대해 가지고 어떤 체계라든지 조정해야 하는 그런 여부에 대해 가지고 우리가 좀더 논의를 하는 것이 필요하지 않을까 하는 그런 생각입니다. 그래서 이 부분을 좀 충분히 고려를 해가지고 우리 위원회에서 진취적인 생각을 가지고 이것을 한번 다루어봤으면 좋겠다 하는 그런 생각입니다. 이상입니다.

강영석 위원님 수고하셨습니다. 또 질의나 토론하실 위원 계십니까? 사무처장님, 하실 이야기 없죠?

예, 없습니다.

전문위원, 없죠?

예, 없습니다.

위원장으로서 한말씀 드리겠습니다. 김희원 위원님, 김하수 위원님, 강영석 위원님, 세 분이 질의와 토론을 해주셨는데요, 상당히 일리도 있고 또 여러 가지 법령 해석을 바탕으로 해서 좋은 의견을 내주신 데 대해서 고맙다는 말씀을 드리겠습니다. 주근호 전문위원님의 검토보고서에서도 다 보셨겠지만 여러 가지 본회의 관계공무원을 확대 해석하는 것으로 조례 제정하는 것은 좀 관계법령 위반이 되는 부분은 어차피 발의한 박성만 의원님께서 다 알고 계시는 내용입니다. 그래서 이것을 저희들이 16개 지방의회에서 조례를 확대발의를 해서 개정을 하고 나면 중앙부처에서 여러 가지 법령에 바뀐 법령을 좀 고칠 수 있는, 큰 틀에서 박성만 의원님이 말씀은 안 했지만 발의한 내용도 있다고 생각을 합니다. 조금 전에 또 강영석 위원님께서 취지에 대한 여러 가지 고민할 필요성도 있고, 또 조항의 조정여부에 대한 논의가 좀 필요하다는 내용도 말씀하셨습니다. 그래서 아까 조례에 대한 부분도 잠깐 발의하면서 박성만 의원님께서 자구수정을 한 자 정도 한 것도 있고, 또 세 개 조항에 대한 여러 가지 자구에 대한 수정도 좀 필요한 내용이 안 있겠나 싶습니다. 그래서 시간은 없지만 잠시 정회를 해서 위원님들 의견을 좀 듣는 시간을 가져도 되겠습니까? 그러면 의견조율을 위하여 잠시 정회를 하도록 하겠습니다.

의석을 정돈하여 주시기 바랍니다. 회의를 속개하겠습니다. 더 질의나 토론하실 위원님 계십니까? 질의나 토론하실 위원이 안 계시므로 질의와 토론의 종결을 선포합니다. 본 안건은 조정에 대한 논의의 사유로 개정조례안은 유보하고, 다음 회기인 제248회 정례회 때 재심사코자 하는데 이의 없으십니까? 이의 없으므로 의사일정 제1항 경상북도의회에 출석·답변할 수 있는 관계공무원 등의 범위에 관한 조례의 건은 유보하는 것으로 결정되었음을 선포합니다. 동료 위원님을 비롯한 사무처 관계공무원 여러분, 수고 많이 하셨습니다. 이상으로 제247회 임시회 제2차 의회운영위원회 회의를 모두 마치겠습니다. 산회를 선포합니다.