서윤기 의원 5분자유발언

안녕하세요. 서윤기 의원입니다. 이 자리에서 여러 위원님을 비롯한 교육청 관계자 그리고 교육계 관계자 여러분들 앞에서 서울특별시교육청 주민참여예산제 운영 조례 전부개정조례안을 설명드리게 되어서 영광으로 생각합니다. 먼저 금번 전부개정조례안을 발의한 것은 우리 주민참여예산제가 예산의 직접 수혜 당사자들의 참여를 통해 필요한 예산을 직접 편성하고자 도입된 제도이고 이 제도가 지방재정법상에 모든 지방자치단체, 그에 준하는 단체가 의무적으로 도입하도록 되어 있습니다. 그래서 이 조례가 3년 전에 우리 서울시교육청에서도 도입이 되었습니다만 이 서울시교육청의 주민참여예산제도는 교육감의 예산자문위원회 성격을 벗어나지 못하고 있는 것이 현실입니다. 이로 인해서 참여예산자문위원회는 극히 일부 홈페이지나 자문위원들의 제안사업과, 극히 일부의 제안사업입니다. 그리고 교육청 예산사업에 대한 자문기구로서의 그 역할이 크게 제한되어 있습니다. 이번 전부개정조례안의 가장 큰 방향은 실질적인 학교예산 수혜 당사자들이 직접 참여하여서 당사자가 요구하는 예산을 편성할 수 있는 실질적인 구조를 만드는 데 가장 중요한 방점이 찍혀있다고 할 것입니다. 이를 위해서 지역교육청 단위의 지역회의를 두고 또 서울교육청 본청에는 참여예산위원회를 두도록 했습니다. 이렇게 해서 지역회의에서 우선순위 예산목록을 결정해서 주민참여예산위원회, 그러니까 본청 단위에 있는 주민참여예산위원회에 제출토록 하고 최종적으로 주민참여예산위원회에서 편성의견을 교육감에게 제출하면 교육감은 예산을 편성해서 의회에 제출하도록 하는 그런 구조를 확립하는 데 의의가 있다 하겠습니다. 한편, 교육감은 전체 참여예산의 크기, 참고로 서울시는 참여예산의 예산볼륨이 약 500억 원 정도 됩니다. 이 전체 참여예산의 크기 지역회의 위원의 규모나 구성방법, 지역회의의 제안사업에 대한 편성비율 등에 대해서는 교육감에게 위임하도록 제도를 설계 운영할 수 있는 여지를 남겨 두었습니다. 다시 말해서 이 조례에서 세부 디테일한 부분까지 다 규정하고 있지 않고 교육감의 재량권한을 남겨두었다는 설명입니다. 본청의 참여예산위원회는 150명 이내의 위원으로 구성하도록 하는 등 이번 전부개정조례안은 주민참여의 활성화와 규모를 더 넓히는 데 역점을 두었습니다. 조례의 각 조문을 세부적으로 살펴보면 제1조 조례의 목적은 기존조례와 동일합니다. 제2조 정의는 항ㆍ호 표기를 좀 수정하였고 기존조례 제3호는 지역회의의 기능과 역할의 확대를 위해 정의에서 삭제하여 제11조로 신설하였습니다. 제3조 기본이념은 자구수정을 했으며 제4조는 제목을 주민참여의 보장에서 법령준수의 의무로 변경하였습니다. 제5조는 교육감의 책무를 세부적으로 나누어서 명확하게 하였으며 특히 교육감이 주민참여예산위원회와 서울시의회의 상호협력을 위한 방안을 모색하도록 새로 규정하였습니다. 제6조 주민참여예산의 범위를 해당연도의 전체예산과 기금을 대상으로 하여 주민참여예산의 범위를 보다 폭넓게 규정하였습니다. 제7조는 주민의 권리에 대한 사항으로서 자구수정을 통해서 기존조례 정신을 계승했으며 제8조는 운영계획 수립 및 공고에 대한 사항입니다. 제9조는 기존조례 제8조로 존치하고 제10조 정보제공은 교육감이 주민참여를 활성화하기 위한 예산정보와 참여예산제 운영 등에 관한 정보를 충분히 주민참여예산위원뿐만 아니라 시민들에게 제공할 수 있도록 하는 근거규정을 신설하였습니다. 제11조 주민참여예산지역회의를 명확하게 하여 지역으로부터 참여예산이 편성될 수 있도록 신설하였습니다. 최인욱 사무국장님의 의견이 방금 있었는데 본 위원도 그 부분에 대해서 굉장히 고민을 많이 했었던 것입니다. 그런데 본 위원 생각에는 될 수 있으면, 최인욱 사무국장님의 의견에 사실은 동의합니다. 그러나 보다 더 교육감의 권한 여지를 좀 남겨두기 위해서 불가피하게 지역회의를 두는 것을 교육감의 재량 권한으로 남겨두었습니다. 제12조 교육청의 주민참여예산위원회도 인원을 확대하고 주민참여예산위원의 공개모집 인원을 4/5 다수로 두게 하여 실질적인 주민참여가 이루어질 수 있도록 대폭 개선했습니다. 제13조 위원의 임기 및 해촉도 1년 단임을 원칙으로 하되 전문성 확보를 위해 정원 1/2에 한해 1년 연임을 보장하고 교육감이 해촉할 수 있는 여지를 두어 위원회를 원활히 운영할 수 있도록 재량권을 부여했습니다. 1년 단임으로 하면 더 많은 사람이 주민참여예산위원회에 참여할 수 있겠죠. 2년으로 하면 초기여서 조금 제한적인 인원이 참여를 하되 좀 더 전문적으로 조금 더 익숙할 때까지 참여할 수 있는 장ㆍ단점이 있습니다. 여러 위원님들께서 깊이 판단해 주시기 바랍니다. 제14조 위원장, 부위원장 및 간사를 두도록 기존조례에 비해서 직무를 명확하게 구분하였고요. 제15조에서는 위원회 운영원칙은 기존조례를 그대로 준용하되 시의회의 예산안 심의권을 침해하지 않도록 하는 규정을 보완했습니다. 제16조는 참여예산 심사기준을 두어 배제하거나 우선하여 심사할 원칙을 정하였습니다. 제17조 참여예산위원회의 기능을 기존 예산편성에 대한 주민들의 의견수렴과 의견제출 활동에 한정된 것을 중장기 예산편성 및 대규모 투자사업 예산에 대한 의견제출, 주민 및 지역회의, 분과위원회의 심의ㆍ조정ㆍ결정 등 활동 폭을 넓히고 활동 내용을 구체적으로 적시하였습니다. 제18조에서는 총회 및 회의개최 요건과 예산편성안 최종 조정의견 제출일을 정하였으며 제19조 분과위원회를 두어 참여예산위원회의 활동을 원활히 할 수 있도록 조직을 유연하게 둘 수 있도록 하였습니다. 제20조는 수당 및 회의장소 행정적 지원규정을 두었고 제21조는 시행규칙 위임조항을 두어 조례에 담지 못한 세부적인 교육감의 정책을 규칙으로 정해서 집행할 수 있도록 하였습니다. 이번 서울시교육청 주민참여예산 조례 전부개정안에 대해서 첫 번째 예산이 부족하고 재정이 어려워서 시기상조라는 의견과 두 번째 교육지원청은 예산편성 권한이 없어 지역회의는 실익이 없다는 의견이 있는 것으로 알고 있습니다. 첫 번째, 예산이 부족해서 시기상조라는 의견은 지방재정법상 참여예산제도를 의무사항으로 도입한 취지를 충분히 이해하지 못한 의견이라고 사료됩니다. 참여예산제도는 예산이 크고 작고를 떠나서 주민의 참여를 직접 보장하고 재정민주화를 실현하기 위한 제도입니다. 예산이 넉넉할 때만 할 수 있는 성격이 아니고 예산이 어렵다면 어려운 교육재정에 대해서 직접 들여다보고 대안을 모색하고 예산운영의 원칙과 방향을 잡아내는 컨세서스(consensus)를 이루어가는 것까지 포함하는 꼭 필요한 제도입니다. 절대 예산이 적으면 적은 대로 참여예산 볼륨을 줄여서 시행할 수도 있다는 말입니다. 두 번째, 교육지원청은 예산편성 권한이 없어 지역회의가 실익이 없다는 의견은 오히려 그 반대로 해석할 수 있습니다. 지역교육청 단위에서 각급 학교에서 필요한 예산이 무엇인지 수렴하고 있습니다. 그런데 학교에서 올라오는 라인상의 예산은 지역교육청에서 충분히 수렴하고 있는데 학부모나 학교 구성원들이 개별적으로 직접 정작 필요하다고 생각하는 생생한 예산요구안에 대해서는 거의 커트당하기 일쑤입니다. 이런 예산이 각 지역교육청에서 민주적 절차를 거쳐 수렴되고 논의되어 서울시교육청 참여예산위원회로 올라가서 전체 참여예산 규모의 일정한 비율로 반영된다면 큰 실익이 있을 것이라고 사료됩니다. 가장 우려되는 것은 교육지원청 공무원의 업무 부담이 늘어나는 것입니다. 그러나 그만큼 교육수요자들은 교육예산을 더 가까이에서 볼 수 있고 참여의 폭을 넓힐 수 있고 교육정책을 실효적으로 집행할 수 있는 장점이 있습니다. 발상의 전환과 더불어 적극적인 행정이 필요할 때입니다. 끝까지 경청해 주셔서 감사합니다.

제안설명 때도 말씀을 드렸지만 지역교육지원청에서 예산을 편성하는 게 아니에요. 지역교육지원청은 지역회의가 잘 운영될 수 있도록 서포트를 하는 스태프(staff)조직이라고 생각을 하시면 됩니다. 결국에 최종 예산편성은 서울시교육청에서 하거든요. 지역교육청의 지역회의에서 예산이 편성된 내용을 서울시교육청에 예산위원회로 올리는 과정에 도움을 주는 역할을 하는 거죠. 최종적으로 그 결정은 서울시교육청, 지금 예산과장님이 계신데 예산과장님이랑 기조실장님께서 교육감의 결재를 받아서 편성하는 것이죠. 다시 말해서 지역교육청별로 예산을 편성해서 거기에서 결정해서 그만큼을 준다 이런 것이 아닙니다. 결국에는 지역회의에서 올라간 것도 예산참여위원회에서 이것이 전체 서울시교육청의 예산을 놓고 볼 때 이게 적절한 거냐 적절하지 않은 거냐를 판정할 수 있어요. 다만 최소한의 지역회의에서 올라온 예산의 한 60%면 60%, 70%면 70% 지역회의의 의견을 존중해서 이 정도는 의무적으로 반영시켜 주자 하는 운영지침을 교육감께서 만들 수 있다는 거죠. 이상입니다.

사실 참여예산연구회가 이론적 배경이라든지 내지는 참여예산위원님들에 대한 교육 서포트를 잘 시행한다면 굉장히 효과적이고 효율적인 구조가 될 거라고 생각을 합니다. 그리고 그것이 있는 것이 이상적인 아이디얼(ideal)이라 생각해요. 그런데 이게 자칫 잘못해서 참여예산연구회와 참여예산위원회 간에 불협화음이 생기는 경우들이 가끔 있더라고요. 그래서 제도 초창기에는 될 수 있으면 그런 불협화음을 없애고 참여예산위원회로 연구회 할 수 있는 분들이 다 참여해서 그 안에서 운영위원회라든지 아니면 정책연구분과위원회를 따로 만들어서 공무원들과 정책을 고민해서 상호 거버넌스를 형성하면 어떨까 하는 제 개인적 생각이 있고 그렇게 교육청에 제안을 하고 싶었습니다. 사실은 더 아이디얼(ideal)한 것은 정책연구위원회를 두고 끊임없이 참여예산의 각국의 동향, 각 지방자치단체의 성공사례 이런 것들을 제공한다면 훨씬 더 효과적이라고 본 위원도 생각합니다.

위원님도 잘 아시겠지만 실제 경직성경비가 76% 정도 되고 사업비가 24% 이 정도 됩니다.

그런데 그것도 재량권을 가지고 운영할 수 있는 사업비는 또 굉장히, 국가 정책사업이라든지 교육청 정책사업 빼고 나면 그렇게 많지는 않습니다.

많은 분들이 그런 우려나 걱정의 말씀을 하십시다. 사실은 자치구 주민참여예산 조례나 제도를 도입할 때도 거의 같은 논리들이었습니다. 서울시 주민참여예산제를 도입할 때도 마찬가지였고요. 저는 거기에 덧붙여서 한 가지 더 말씀드리고 싶은 것이 토론자들 중에서 주민참여예산위원이 전문적이어야 된다라는 말씀들을 하셨어요. 좋습니다. 그러면 예산을 심의하는 가장 전문적인 것은 저는 의회라고 생각을 합니다. 그러면 굳이 주민참여예산위원들이 또 있을 필요가 있을까. 그냥 서울시교육청에 자문위원회 한 10명 정도로 구성하면 거기에 들어가시는 분들이 프라이드도 높아지고 훨씬 더 좋지 않겠는가, 교육감도 편하고. 그런데 핵심은 뭐냐면 정말 내가 우리 아이가 다니는 학교 내지는 내가 교사로 하고 있지만 라인상으로 올라가는 큰 사업 말고 작은 사업이라도 정말 이 학교에서는 이런 사업이 필요하고 이런 예산이 필요하다 하는 이야기들은 전부 다 묻혀 버린단 얘기예요. 그런 디테일을 예산을 편성하는 과정 속에서 주민들의 생생한 목소리들이 지역단위나 본청 단위에서도 모두 없어진다는 얘기예요. 지역에서 지역회의 300명 모아서 엄마들이 막 뭐 해 달라, 뭐 해 달라 이런 얘기가 수없이 나오는데 이것이 실제로 참여예산위원회에 올라가서 그것이 진짜 논의가 되고 있느냐는 거예요. 실효성이 있느냐는 거예요. 예산의 범위는 작지만 정말 알토란처럼 필요한 예산들이, 우리가 이 제도를 운영하는 데 운영상의 문제점들은 많이 있을 수 있습니다. 그 운영상의 문제점은 세부적으로 디테일하게 계획을 잘 세우면 훨씬 더 효과적으로 운영할 수 있겠다 이런 생각이 들고요. 이런 부작용들에 있어서 우리가 운영하면서 극복할 수 있는 방안을 찾아보자 이런 제안을 드리고 싶습니다.

교육경비보조금.

김용석(서초) 위원님 저한테 의견을 잠깐 물어봐주시지 않겠어요? 제가 발의했으니까.

그러니까 다 보는 게 필요해서 그래요. 이게 이 정도나…….

청소년과 교사 이런 분들의 참여를 보장하는 것, 특히 조례에 명기하는 것에 대한 이견을 말씀해 주셨는데 그거에 대해서 답변드리면 될 것 같은데요. 지역회의나 주민참여예산위원회를 합의제 행정기구로 볼 것이냐. 제가 보기에는 합의제 행정기구로 보기는 어렵다. 다시 말해서 이게 결정한 대로 교육감이 그대로 받아들여서 집행을 해야 되는 거냐 심의의결까지 해서, 물론 심의회에서 결정해서 제안을 하죠. 그런데 우리 조례에서 명확하게 하는 것은 편성권한을 침해할 수 없다라고 명확하게 하고 있어요.

그리고 법률적으로는 본 위원이 발의할 때 그렇게 이해해서 발의를 했고, 중요한 것은 교육은 또 특수성이 있습니다. 어떤 특수성이 있냐면 교육의 주체, 교사가 공무원이기도 하고, 사립학교 같은 경우는 교원에 관한 특별법에 의해서 공무원으로 인정하잖아요. 공무원이기도 하지만 교육의 주체로서 교육기본법에서 인정하고 있어요. 교육의 주체 당사자들이 요구하는 내용들이 좀 반영이 됐으면, 만약에 교직원이라고 표현하는 것으로 좀 고쳐야 된다고 하면 그 부분은 본 의원이 조금 수용할 수 있겠습니다. 꼭 교사로 한정하지 말고 비정규직 직원들도 있고 다른 직원들도 있지 않느냐 그분들의 의견도 좀 들어보자라고 한다면 그거까지는 제가 들을 수 있겠는데 교사를 배제해야 한다라고 얘기하면 교육의 주체들의 의견을 듣지 않고 어떻게 학교…….

아니, 법률검토라는 게 배제할 수 있다라는 것을 전제한 거잖아요. 만약에 배제한다고 하면 그것을 우리가 어떻게 이해해야 될까, 거기를 제외하고 얘기할 수 있을까 하는 제 개인적인, 그래서 거기를 포함시켰다는 설명을 드리고 싶습니다. 하여튼 이 정도 이해해 주시기 바랍니다.

아니, 서울시에서도 청소년들이 포함되어 있어요.

서울시…….

교육청만 아니라 서울시의 교육과 관련한 예산을 이렇게 표현한 것이죠.

지역을 얘기한 게 아니라 서울시 전체를 표현한 것이죠.

네.

아니, 그게 아니라 기관을 표현한 게 아니라 공간개념을 표현한 것입니다. 공간개념을 표현한 거예요. 기관을 표현한 게 아니라 서울시 전체의 교육정책에 대한 예산을 우선편성한다라는…….

네.

서울특별시를 얘기한 게 아니라 서울특별시라고 하는 공간개념을 표현한 것입니다. 그런 오해의 소지가 있을 수 있겠네요.

제가 좀 의견을…….

아무래도 제가 조문 하나하나 고민하고 했었기 때문에 의견이 좀 많더라도 양해를 부탁드립니다. 이것이 실질적으로 참여예산 편성을 하다보면 교육사업비와 시설사업비가 많이 들어갈 것입니다. 그런데 교육회계의 특성이 고정비가 많이 들어간다는 거예요. 그런데 대부분 이렇게 고정비가 많이 들어가는 것 자체도 잘 모릅니다. 아마 주민참여예산위원회에 참여하는 사람들조차도 그것이 빠져버리면 그런 볼륨 자체도, 큰 숲을 보기에도 어려울 위험성이 있습니다. 예를 들어서 고정비라고 한다면 어디까지 정할 것이냐 하는 것도 우리가 애매합니다. 이를테면 각급 학교에 학교운영비가 있어요. 이것을 고정비로 볼 것이냐 말 것이냐 이렇게 하다보면 고정비에 대한 선을 긋는 것도 애매해져 버리고, 그리고 보여주기 싫은 것은 교육감이 누가 됐든 간에 다 블라인드 처리해 버릴 위험성도 우리가 배제 못 한다 하는 거예요. 주민참여예산위원회에서 실제로 전체볼륨을 한번 살펴볼 수 있는 정도의 정보제공, 그다음에 의견도 이를테면 비정규직 예산을 좀 더 늘려도 괜찮겠다, 우리 학교에는 학교보안관 예산을 좀 늘려줘도 괜찮은 것 아니냐 하는 의견 이런 정도를 참여예산위원회에서 충분히 낼 수 있거든요. 이것도 고정비라고 하면 고정비인 거거든요. 그래서 그것으로 인한 행정력 낭비는 크지 않을 것이다. 오히려 우리가 전체를 볼 수 있도록 정보도 제공하고 논의의 틀을 만들어 놓는 것으로써 얻는 이익이 더 클 것이다, 형량하면 이익이 더 클 것이다 이렇게 본 위원은 판단하고 전체 예산범위로 제안했습니다.

논란이 이렇게 많을 줄은 미처 몰랐습니다. 저는 이 조례를 가장 많이 공부하고 이 조례에 대해서 심각하게 고민해야 할 분들이 제 뒤에 앉아 계신다고 봐요. 예산을 직접 편성하고 있는 예산담당관실의 직원들과 그리고 기조실장께서 이 부분에 대해서 충분히 이해하고 이 조례의 철학이 무엇인지에 대해서 열린 마음으로 받아들일 수 있어야 된다라고 생각을 합니다. 사실 어떤 지자체 조례들 중에서는 공무원의 교육의무까지 규정하고 있는 경우들도 있습니다. 특히 예산담당 공무원들의 교육의무를 강력하게 규정하고 있어요. 각 부서의 서무담당까지 교육을 하도록 하는 그런 내용도 담고 있는 것이 있습니다. 그만큼 공무원의 의식전환이 필요한데 왜 그런고 하니 이 제도의 근본적 철학 때문에 그렇습니다. 주민참여를 통한 의사결정의 민주적 집중제가 이 조례의 철학입니다. 그리고 조금 부족하지만 예산 수요자들의 목소리를 직접 담아낼 수 있고 그 목소리들이 모여 가는 과정 이 전 과정을 주민참여예산제라고 보는 것입니다. 편성하는 그것만 주민참여예산제라고 보는 것이 아닙니다. 그래서 이 조례에서는 그 철학이 반영될 수 있도록 최소한의 장치들만 마련해 놨습니다. 150명이 논란이 된다고 하는데 150명 이내로 했기 때문에 40명으로 할 것인지 100명으로 할 것인지 150명 다 맞출 것인지는 교육감이 재량권을 가지고 있어요. 여기에서 중요한 것은 예산의 범위도 마찬가지입니다. 예산의 범위도 실제로 편성할 수 있는 제안사업들은 굉장히 많이 축소가 될 것입니다. 왜냐하면 예산볼륨 자체를 50억이면 50억, 100억이면 100억 이렇게 조금밖에 줄 수 없기 때문에요. 다만 주민들이 이런 것을 보면서 의견도 제출할 수 있는 재량권을 부여했기 때문에 전체를 한번 봐라 하는 차원에서 이 범위를 정해 놓은 것입니다. 어쨌든 몇 가지 쟁점이 있는데 이 몇 가지 쟁점은 전적으로 이 조례의 근본 철학적 배경에서 기인한 것이다라는 것을 우리 위원님들께 다시 한 번 말씀드리면서 부디 오탈자 빼고는 원안대로 적극적으로 검토해 주시기를 빌면서 의견을 마치겠습니다. 이상입니다.