황용운 의원 발언

검토의견에서도 전문위원님이 말씀하셨는데 국토의계획및이용에관한법률 제113조 5항과 제척에 대한 내용인데 일반적으로 우리가 자치법규를 만들면 우선 간결함을 원칙으로 하고 있거든요. 상위법령에 명확히 나와 있다고 하면 이것은 제외를 시켜야 하는 게 맞지 않나 생각합니다.

물론 조례법을 만들 때 간결성이 중요한데 상위법 법령에 나와 있더라도 조례에 그대로 넣더라도 그것은 한편으로 우리가 조례를 운영함에 있어서 강조하는 부분으로서 받아드릴 수 있거든요. 그렇다고 해서 그게 법리적으로 크지 문제되지 않으니까 그대로 놔도 될 것 같습니다.

일반적으로 이 도시계획 조례만 있는 게 아니라 다른 조례 같은 경우에도 강조를 해야 한다는 형평성의 논리가 있거든요. 그런데 법에서는 그 취지자체가 중요한 것이지 문구를 쓰면서 중요하다고 그것을 그대로 인용하는 것은 우리가 법규를 제정하는 논리에 안 맞는 것 같습니다. 제척의 사유가 굉장히 중요한데 이미 법령에 정해져 있으니까 법령에서 명확하게 드러나지 않은 사항을 조례로 입법화 시키는 게 맞지 있는 것을 인용하는 것은 오히려 중복성이 생김으로서 자치법규의 질이 떨어진다고 보여 집니다.

113조 5항에 4가지가 있어요. 그 내용이 똑같아요.

완전히 똑같아요?

그것은 그렇고, 그 다음에 우리가 의원발의로 나온 상황이 집행부와 충돌을 갖는 게 구성의 문제에 대한 것도 15인에서 17인이라고 하는데 범주 안에 들어가니까 큰 이상 없을 것 같고요. 위원회 구성에서 충돌이 생기는데 그러나 실제 우리 의회에서 공무원 과반수를 추천하지만 임명은 단체장이 임명하니까 예를 들어서 우리 구 의회에서 추천하는 의원이 집행부에서 부적합하다고 생각하면 임명 안하면 될 것 아니겠습니까? 그러니까 충돌되는 요소가 치유되지 않는 건가 저는 그렇게 생각을 합니다. 제 생각은 구성에 대한 것은 나중에 또 법리 다툼이 이어질지 모르겠지만 이 자리에서의 생각은 큰 무리가 없지 않나 생각합니다. 특히 중요한 것은 현시대에서 지방자치시대로 가면서 오히려 집행부의 권한이라고 할지언정 되도록이면 좀더 의회가 주민의 대표기관이기 때문에 의회에서 추천하는 사람들을 위원으로 명한다는 것은 좀더 주민의 참여의지를 반영해 주는 것이라고 생각을 합니다. 시대흐름에는 이런 구성요소가 맞는 것 같습니다.

정지열 위원님께서도 말씀해 주셨는데 이것을 의원 발의해 놓으니까 집행부 쪽에서도 이것이 좀 문제 있지 않느냐고 하면서 자료를 대법원 판례라고 해서 보냈는데 대법원 판례라고 하는 것은 먼저 바뀔 수도 있는 겁니다. 또 하나는 대법원 판례로 사례가 온 것은 위촉으로 하는 것은 위법하다는 판례입니다. 우리가 이야기하는 것은 추천한다는 것이기 때문에 이것은 별개의 것으로 보이기 때문에 우리가 발의한 내용이 크게 우려할 사항은 아니라고 봅니다. 그리고 국토의계획및이용에관한법률에 대해서 질의를 하고 답변을 했는데 중요한 것은 저는 그렇게 봅니다. 우리 헌법재판소에 있는 것이 법률이 헌법 정신에 위반됐을 때 헌재에서 다투게 되는데 그래서 많이 뒤집어지지요. 저는 지방자치를 다루는 가장 상위법인 헌법 117조와 118조를 보면 118조에 지방자치단체 의회를 둔다고 했어요. 그런데 117조로 넘어가면 1항에 ‘지방자치단체는(집행부뿐만 아니라 의회가 포괄적으로 포함) 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다’고 표기한 정신에는 지방자치단체 의회가 감시와 견제할 수 있는 기능에 대하여 충분히 가능하다는 부분을 여기에 담아놓았다고 봅니다. 그래서 이 부분은 적극적으로 의회에서 발의한 부분에 대해서 저는 동의를 하고요. 마지막 세 번째 가서 저는 이것을 수정했으면 좋겠습니다. ‘한다’라고 했는데 ‘추천할 수 있다’라고 수정하는 게 어떨까 생각을 합니다. 그 이유는 이 자리에서 공개적으로 이야기하기가 어렵습니다. 앞으로 이 부분이 만약에 이의가 되고 제의가 올라왔을 때 법리적으로 법정 다툼이 일어날 수 있겠다고 볼 때 저는 조례 3조 3항을 ‘구 의회 의장이 추천할 수 있다’고 수정했으면 좋겠습니다. 이런 수정안을 요구합니다.

‘추천을 할 수 있다’라고 하면 또 안할 수도 있다는 거지요. 그렇게 되면 조금 약해지는 건데요. 중요한 것은 임명권이 단체장한테 있기 때문에 집행부에서 이것이 의회에서 왔는데 여러 가지 약력이 빈약하다고 할 경우에는 응하지 않을 수 있는 거지요. 전체적인 임명권자는 단체장이니까요.

말씀들을 하셨고 전체적인 지방자치의 시대적인 흐름이라는 것에 대해서는 반론을 제기하지는 않습니다. 저희들이 준비해온 내용을 말씀드리면 국토의계획및이용에관한법률 시행령 112조 시군구도시계획위원회의 구성 및 운영 제3항 및 인천광역시연수구도시계획위원회운영조례 제3조 구성 제3항에 의하면 ‘도시계획위원회의 위원의 구청장이 임명 또는 위촉한다’라고 임의규정이 아닌 강제규정으로 되어 있습니다. 이는 임명권 위촉권에 대하여 구청장의 고유권한이라고 판단이 됨으로 도시계획위원회 위촉시 구의회의 의원, 의장 및 추천받아 위촉하는 사항을 조례로 개정할 수 없을 것으로 사료가 되고 따라서 판례도 갖고 계시지만 93년도 대법원 판결에 의하면 지방도시계획위원회의 위원을 임명 위촉하기 전에 시 의회의 동의를 얻도록 규정한 대구광역시 도시계획위원회조례 중 개정 조례안이 도시계획법 제76조 2항 같은 호 시행령 제58조의 2 제3항 지방자치법 제15조에 위반되어 위법하다는 사례가 있습니다. 판결 요지는 기본적으로 하위법규인 조례로써는 단체장의 임명 위촉권을 재약할 수 없다 할 것이고 지방의회의 지방자치단체 사무에 대한 비판 감시 통제를 위한 행정사무감사 및 조사권의 행사의 일한으로 위와 같은 제약을 규정하는 조례를 개정할 수 없다고 되어 있습니다. 따라서 저는 이게 올라오더라도 다시 불가피하게 제의할 수밖에 없는 형국이고요. 다시 한번 참고의 말씀을 드리면 몽테스키외의 법의 원칙에 보면 7가지가 있는 것은 진의범 위원님도 잘 아실 겁니다. 문체는 간결하게 한다 거창하거나 수사적인 문구는 주의를 산만하게 만드는 군더더기가 된다. 두 번째는 의견 차이가 생기지 않도록 최소한 줄이며 가능한안 절대적이어야지 상대적이어서는 아니 된다. 세 번째는 입법은 진실 되고 현실적인 것에 바탕을 두되 비유적이거나 가정적이어서는 아니 된다. 네 번째는 입법은 이해하기 쉬어야 하고 평범한 이해력을 가진 자를 대상으로 해야 하며 논리의 구사가 아니고 평균인의 단순한 이해력의 행사입니다. 다섯 번째 입법은 절대적인 경우를 제외하고 예외나 한계 또는 제안을 첨가함으로써 주제를 혼동하게 해서는 안 된다. 여섯 번째 입법은 논문 식으로 만들어서는 아니 된다. 그것은 논쟁을 불러일으킬 뿐입니다. 일곱 번째 입법은 심사숙고해야 하며 실제로 효용성이 있어야 된다. 이런 전반적인 입법취지에 의해서라도 이것은 저희 집행부 쪽에서는 제의를 요구할 수밖에 없는 입장입니다.

그렇지요. 구 의회에서 추천을 받은 사람으로 1/2을 도시계획위원으로 채운다는 자체가 저희가 전체적으로 조사를 했습니다마는 연수구가 선도적으로 할 필요성이라든지 지금 대법원에 나온 판례에도 나와 있다는 것이지요.

국장님이 대법원판례를 말씀해 주셨는데 보면 판지사항의 주가 대구직할시 도시위원회관련해서 판례가 나온 건데 도시계획위원회의 위원을 임명위촉하기 전에 시의회에 동의를 얻도록 규정한 것에 대한 판례잖아요. 우리는 도시계획위원회 위원을 위촉하면서 우리 구의 의견을 얻으라는 소리가 아니라는 것을 말씀드리고요. 다시 판결 요지를 보면 임명 위촉권은 단체장에게 전속적으로 부여되는 것이다. 임명하고 위촉권은 단체장한테 준다는 거지요. 이것하고 추천권하고 별개라는 것이지요. 누구나 추천할 수 있는 거거든요. 예를 들어서, 집행부도 추천하면서 외부인 3자한테 추천받을 수 있는 거예요. 그래서 이 판례하고 내용이 조금 상의해요. 그리고 중요한 것은 판결자체가 14-15년이 지난 판결이라는 거예요. 이때는 지방자치를 시작하는 무렵이고 지금은 세월이 많이 흘렀다는 겁니다. 이 판결은 어떻게 보면 녹슨 판결일 수도 있다는 겁니다. 중요한 것은 판시사항이나 판결요지가 우리가 입법하는 것 하고는 약간은 차이가 있다고 보여 집니다.

자꾸 원론적으로 깊이 들어가게 되면 말씀드렸다시피 의회의 본능이 집행부의 견제와 감시인데 그럼에도 불구하고 1/2을 추천했는데 집행부에서 번번이 올라오는 것 이런 저런 이유를 댈 수 없거든요. 그리고 2/3 넘길 수 있다는 부분은 입법 취지가 보다 전문가를 많이 넣으라는 얘기기 때문에 1/2 위촉한 부분에 대해서 마땅치 않다고 해서 번번이 상충되는 부분은 바람직하지 않고 건전한 긴장 관계가 상당히 불편한 관계로 지속된다고 생각이 됩니다.

지금 2/3 얘기는 전문성도 있지만 어떻게 보면 시민의 의견을 청취하는 의미도 있는 거고 우리가 과반수를 추천하다고 하더라도 사실 집행부가 과반수가 돼요. 집행부가 공무원이 3명이기 때문에 의회에서 의원이 2명 들어간다고 해도 25명으로 구성한다고 해도 집행부에서 임명하신 분들이 13명이거든요. 과반수가 되기 때문에 집행부의 의지로 갈 수 있는 성향이 많이 있어요. 중요한 것은 추천해도 제척사유가 된다거나 자격미달이라거나 의원들의 개인적인 의지가 많이 포함되어 있는 추천이라면 집행부에서 배제하시면 되는 거거든요.

그게 쟁점화가 될 거예요. 성향을 가지고 갈라질 거 아니겠습니까? 이것가지고 시시비비가 이루어지는 부분은 이렇게 까지 우리 연수구가 앞으로 도시계획위원회에서 얼마나 많은 의결을 할 게 있을지는 몰라도 괜한 분쟁거리를 만들어 놓은 거라는 생각이 듭니다. 앞으로 도시계획위원회가 큰 문제가 앞으로 얼마나 있을지 모르겠지만 그런 부분은 신중해야 되고 집행부로써는 제의할 수밖에 없다고 다시 한번 말씀드립니다.

알겠습니다.

지금 몽테스키외까지 말씀하셨는데 법이라고 하는 것을 제정할 때는 법리적인 측면하고 법정신과 현실적인 부분이 중요하거든요. 몽테스키외도 그래서 현실성이 떨어진 법이라는 것은 쓸데없다고 했거든요. 지금 저는 만약에 위촉하는 것 까지도 대법원에 판례를 다시 받아보고 싶어요. 80년대 정도 되는 대법원 판례들이 많이 뒤집혔는데 문제는 위촉도 아니에요. 쟁점이 우리는 추천이기 때문에 제의하면 다시 본회의에서 2/3 통과가 될지 안 될지 모르겠지만 되면 대법원으로 다시 판결을 받아보고 싶어요. 그리고 이것에 대해서 전국에 있는 지방자치 의회에서도 대단히 관심의 초점이 있지요. 왜냐하면 도시계획심의위원회가 우리나라 국토의 모든 부분에 있어서 중요한 역할을 하고 있기 때문에 대법원 에 제의해서 대법원 판례를 다시 받았으면 좋겠습니다. 또 하나는 견제 감시기능이라고 하셨는데, 그 기능을 저해하는 내용이 될 수가 있어요. 왜냐하면 ‘추천할 수 있다’ 다른 위원회도 추천도 하고 공개모집도 합니다. 도시계획심의위원은 더욱더 중요하기 때문에 대표성 있는 의회가 견제 감시기능을 간접적으로 할 수 있는 부분이 뭐냐면 추천할 수 있는 권한을 통해서 할 수 있거든요. 뭐냐면 때로는 집행부에서 현실적으로 보면 인천시 도시계획심의위원회도 그래서 질타를 받았습니다만 시장의 구미에 맞는 사람들 쉽게 말해서 통과의뢰절차가 되어 버린 거예요. 그래서 언론보도에도 나왔잖아요. 의회에서라도 만약에 추천할 권한이 있어서 간접적으로 견제 감시기능을 할 수 있는 부분들이 될 수 있는데 그것까지 차단되면 법의 논리라는 것은 헌법에서 마땅히 개정되어야 한다고 저는 생각을 합니다. 조례법을 통해서 라도 상위법이 잘못된 것을 모순을 통해서 개정할 부분은 개정하는 것이 발전적이고 선진적인 법제도의 바람직한 모습이거든요. 이 부분은 제의 들어와서 본회의를 통해서 다시 한번 의결되면 대법원을 통해서 명확하게 이 부분에 대해서 했으면 좋겠습니다.