박완희 의원 5분자유발언

안녕하십니까? 도시건설위원회 박완희 의원입니다. 존경하는 하재성 의장님 그리고 선배ㆍ동료의원 여러분, 시장님과 관계공무원 여러분 반갑습니다. 오늘 본 의원은 장기미집행 도시공원 문제에 대해 주요한 질문을 한범덕 시장님께 드리고자 합니다. 도시공원은 주민 모두가 공평하게 누려야 하는 보편적 공공서비스입니다. 환경 정의 관점에서 도시공원은 지역별로 공급 격차가 없어야 합니다. 하지만 사회적 약자나 취약계층 밀집지역에서는 도시공원이 턱없이 부족한 게 현실입니다. 조선시대에는 여민공리(與民共利) 정책에 따라 산림공유제가 원칙이었고, 무주공산 이라 하여 개인이 산림을 소유할 수 없었습니다. 산림은 공공이 관리하는 공유자원으로 공동의 자유로운 이용이 가능했다고 합니다. 예나 지금이나 산림을 포함한 도시공원은 공공재인 셈입니다. 하지만 일제식민시대와 해방을 거치면서 산림은 사유지가 되었고, 도시계획에 의해서 공원으로 지정되었습니다. 지정된 지 20년, 30년이 지나도록 토지주들은 재산권 행사를 못 하게 되었고, 결국 1999년 10월 21일 헌법재판소는 헌법불합치 판결을 내렸습니다. ‘헌법재판소가 사유재산권만 보장하는 판결을 한 것이 아니냐?’는 비판은 사실과 다릅니다. 공원 일몰제가 도입된 계기는 학교 부지가 도시계획시설인 공원으로 지정된 후 실제로 사업은 집행되지 않으면서 장기간 재산권 행사만 금지된 경기도 성남시 소재의 땅 주인들이 도시계획시설 소관 법률인 ｢도시계획법｣에 대해 헌법소원심판을 청구하면서부터입니다. 헌재가 도시공원에 대한 사유재산권 침해 문제와 해결 방향에 대해 어떠한 결정을 했는지에 관해 정확히 짚어 봐야 합니다. 공원 일몰제와 관련된 두 가지 중요한 헌법재판소의 판결은 1999년 10월 21일, 2005년 9월 29일 전원재판부의 결정입니다. 헌법재판소의 결정은 헌법 제23조에 보장된 재산권에 대해 ‘토지 소유자가 이용 가능한 모든 용도로 자유로이 최대한 사용할 권리나 가장 경제적 또는 효율적으로 사용할 수 있는 권리를 보장하는 것은 아니며, 토지재산권은 토지의 강한 사회성 내지 공공성으로 인해 다른 재산권에 비해 더 강력한 제한과 의무가 부과될 수 있다.’고 해석하고 있습니다. 다만, 헌재는 헌법에 보장된 토지의 강한 공공성을 강조하면서 ‘지목이 대지인 토지에 대해서 매수청구권과 수용신청권의 부여, 지정의 해제, 금전적 보상 등 다양한 보상 가능성을 통해 일정 기간까지 재산권에 대한 참혹한 침해를 적절하게 보상하여야 한다.’고 판시하고 있습니다. 그리고 ‘지목이 임야나 전답인 토지의 경우는 종래의 목적대로 사용할 수 있어 이렇다 할 재산적 손실이 발생한다고 볼 수 없다.’고 판시했습니다. 실제 매수청구권제도가 도입된 이후에도 지목이 대지에 한해서 정부가 토지를 살 수 있도록 제한하고 있는 것입니다. 헌법은 입법자가 중요한 공익상의 이유로 토지를 일정 용도로 사용하는 권리를 제한하거나 제외할 수 있다고 명시하고 있습니다. 즉, 헌법은 토지 소유자가 이용 가능한 모든 용도로 토지를 사용할 권리나 가장 경제적으로 또는 효율적으로 사용할 수 있는 권리를 보장하고 있지 않습니다. 따라서 도시계획시설의 지정으로 인한 개발 가능성의 소멸과 그에 따른 지가의 하락, 토지 수용 시까지 토지를 종래의 용도대로만 이용해야 할 현상 유지 의무 등은 토지 소유자가 감수해야 하는 사회적 제약의 범주에 있다고 명시한 바 있습니다. 헌법재판소 결정문에 따르면 장기미집행 도시계획시설 결정의 실효제도는 토지의 공공의 이익보다 사유재산권 보호에 치우쳐 있다고 평가하고, 이는 실효제도를 도입함에 따라 얻게 되는 법률에 의한 권리일 뿐 헌법상의 재산권으로부터 당연히 도출되는 권리가 아니라고 명시한 바 있습니다. 뿐만 아니라 실효시점 지정 후 20년이 훨씬 지난 공원에 대해서도 바로 실효하지 못하게 한 점도 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣의 목적이나 과소침해원칙, 비례의 원칙에 합치한다고 판시하였습니다. 헌법재판소는 토지재산권의 사회적 기속성이 강한 만큼 입법자의 재량권을 광범위하게 인정하고 있고, 실효 대상 규모가 대단히 크기 때문에 실효기산일에 예외를 인정하지 않는다면 공원의 대량 실효사태가 발생해 사업 시행자인 지자체 등 정부로 하여금 적절한 대처를 할 수 없게 만들고, 공원으로 결정돼 있는 인근 공원이 지속될 것이라는 사회적으로 형성된 법적 안정성과 신뢰를 한꺼번에 해치는 결과를 초래할 수 있다고 본 것입니다. 나아가 헌법재판소는 도시공원 결정 후의 사정의 변화 및 도시계획의 가변성 등을 고려할 때 오히려 20년의 경과기간이 충분하지 않을 수 있고 도시계획 자체를 좌절시키게 될 위험을 초래할 수 있다고 우려했습니다. 헌법재판소는 헌법이 보장하는 사익과 공익이라는 권리들이 서로 충돌하지 않고 해소될 수 있도록 관련 정책과 제도를 만드는 것이 입법자의 몫이라고 판시했습니다. 공원 지정 후 부지를 구입해 공원을 조성하지 않은 곳을 일몰제로 풀겠다고 결정한 것은 입법부이고, 그때 발생하는 문제 즉, 도시숲 감소로 인한 도시민의 삶의 질 하락을 막기 위해 입법부와 행정부가 적절한 법과 제도를 통해 공원을 지켜야 한다고 주문한 것입니다. 이대로라면 헌재의 우려처럼 2020년이면 청주시를 비롯한 전국에서 대대적인 공원 해제가 발생할 수밖에 없습니다. 중앙정부와 각 지자체들이 도시공원을 지키기 위한 정책적 노력을 경주하고, 다양한 형태의 소유자들은 도시숲의 사회적ㆍ공유재적 가치를 사익의 실현 이전에 고려하는 사회의식을 발휘하여 숨 쉬는 도시의 미래를 함께 만들어 가야 한다고 봅니다. 질문드리겠습니다. 현재 우리 시에서 장기미집행 도시공원 문제의 해결방안에서 직면한 어려움은 무엇인지요? 그리고 민간 공원 개발 사업이 헌법 정신과 헌재의 판결에 가장 부합한 방식이라고 생각하시는지요? 두 번째 질문입니다. 이번 도시공원 민관 거버넌스(governance) 운영을 되돌아보면 너무나 아쉬움이 많습니다. 사실 민관 거버넌스를 만들자고 처음 제안했던 것은 2016년도였습니다. 청주도시공원지키기대책위원회가 구성되면서 도시공원 일몰제 문제는 사회적으로 중요한 사안이 될 것이니 미리 함께 머리를 맞대고 준비하자고 제안했습니다. 하지만 당시 이승훈 시장님께서는 이 제안을 받지 않고 도심 내 중요 도시공원 여덟 곳을 민간 공원 개발로 추진했습니다. 민선 7기를 맞이하면서 한범덕 시장님 공약사항에도 이 문제는 민관 거버넌스를 만들어 대안을 마련하겠다는 의지의 표현이 있어 무엇보다 다행이라고 생각했고, 본 의원 또한 여러 어려움 속에서 거버넌스가 만들어질 수 있도록 노력하였습니다. 하지만 거버넌스 운영은 처음 시작부터 의견 대립과 충돌이었습니다. 의제 선정의 문제, 운영기간의 문제, 합의 방안의 문제 등 입장 차가 많았습니다. 청주시는 거버넌스를 운영 규정 제4조와 같이 즉각적이고 실효적인 방안을 작성하여 정책결정권자인 시장에게 제안하는 기구로만 인식하였습니다. 당연히 맞는 말입니다. 하지만 거버넌스의 목적은 공공 갈등 해소라는 것이 전제였습니다. 어떠한 결과물을 만들어 낼지라도 공공 갈등을 해소하는 방안으로 진행되어야 했습니다. 즉, 민간 공원 개발로 아파트를 짓겠다는 방식에 반대하여 왔기에 이 문제를 해결하기 위한 방안을 만들어 내야 하는 것이었습니다. 일례를 들어 보겠습니다. 도시자연공원구역은 서울시와 수원시에서 추진하는 일몰제 해결방안입니다. 이 방안을 청주시에도 도입하자고 제안하면 ‘근린공원을 구역으로 지정한 사례가 없다.’ ‘사유재산권 침해에 따른 위헌성 시비가 있다.’ ‘2030. 도시기본계획에 부합하지 않는다.’ ‘행정절차 이행 시간이 없다.’라는 이유로 추진할 수 없다는 입장을 되풀이했습니다. 그래서 국토부에 근린공원을 도시자연공원구역으로 지정하는 문제에 대해서 질의를 했고, 그 답변은 자치단체장이 판단할 문제라는 답변을 들었습니다. 할 수 있다는 이야기입니다. 위헌성 문제는 국토부 담당 과장이 토론회에서 공개적으로 법률 자문 결과 위헌성 시비는 없다고 밝혔고, 국회의원 박홍근 의원실을 통해 국토부의 법률 자문 결과를 확인하여 주었음에도 불구하고 지속적으로 문제가 있다는 제기를 했습니다. 또한, 서울시를 방문하여 도시기본계획 부합 문제에 대해서는 서울시 2030. 도시기본계획에 장기미집행 도시공원의 해결방안으로 도시계획적 기법 및 비재정 사업으로 방안을 마련한다는 문구를 근거로 서울시는 도시자연공원구역을 지정한다는 것을 확인했습니다. 청주시 2030. 도시기본계획에도 똑같은 문구가 들어 있음에도 불구하고 담당 공무원들은 도시기본계획 부합으로 볼 수 없다고 주장하고 있습니다. 또한, 행정절차 이행 시간도 서울시는 1년 안에 충분히 밟을 수 있다고 밝혔지만 청주시 공무원들은 도시자연공원구역 지정은 내년 7월 1일 전에 불가능하다고 주장했습니다. 심지어 집행기관은 국토부에서 지침으로 내려 주면 구역 지정을 검토하겠다고까지 이야기했었습니다. 이 정도면 문제를 해결하기 위한 대안을 찾아보자는 것이 아닙니다. 회의에서 민간 공원 개발만이 최선의 방법이라고 주장하니 갈등은 더 커질 수밖에 없는 상황이었습니다. 결국 거버넌스 회의는 파행으로 치닫고 말았습니다. 거버넌스 무용론까지 나오고 있습니다. 시장님께 질문드리겠습니다. 본 의원이 거버넌스가 파국으로 끝난 후 국토부에서 만든 도시ㆍ군계획시설 장기미집행 해소 및 관리 가이드라인 이 2018년 3월 14일 개정되었다는 것을 알게 되었습니다. 개정되어 추가된 내용이 바로 “2020년 7월 실효대상 공원에 대한 토지적성 분석 및 계획적 관리방안 수립기준”이었습니다. 즉, 해제대상 공원별로 토지적성을 분석해서 관리방안을 지정하라는 내용입니다. 이 공원이 보전적성인지, 개발적성인지를 공법적ㆍ물리적 현황을 분석해서 선별하게 되어 있습니다. 공법적으로 자연환경 보전을 목적으로 하는 지역ㆍ지구가 이미 지정된 곳이 있거나 경사도, 표고뿐만 아니라 시장, 군수가 지역여건에 따라 분석기준을 선정하여 물리적 제한지역을 선별하여 보전적성을 정할 수 있게 되어 있었습니다. 또한, 공원별 이용권역을 분석하고 관리방안을 선정하여 국토부에 제출하도록 되어 있었습니다. 결정적인 것은 국토부 관리방안으로 세 가지, 첫 번째 공원 집행, 두 번째 도시자연공원구역 지정, 세 번째 기타 도시계획적 관리방안 수립 중 하나 이상에 해당하는 관리방안을 선정하라고 쓰여 있었습니다. 거버넌스에서 논쟁이 되었던 도시자연공원구역 지정은 이미 국토부 가이드라인에 들어 있었던 것입니다. 정말 황당한 상황이 아닐 수 없었습니다. 더욱 심각한 것은 개정된 국토부의 지침을 청주시 담당 공무원들은 알고 있지 못하다는 것이었습니다. 만약 알고 있으면서도 모른 척했다면 이는 민간 공원 개발 사업을 밀어붙이기 위해 철저히 의도된 계산이었을 것으로 판단하지 않을 수 없습니다. 장기미집행 도시공원의 해결방안의 선택지를 좁혀 놓고 거버넌스를 운영하게 만들었던 것입니다. 그래서 거버넌스에 참여한 시민위원들은 거버넌스 무효까지 주장하고 있습니다. 최근 본 의원은 담당 부서로부터 2018년 1월 제출된 장기미집행 공원 분석 보고서를 받았습니다. 이 자료는 국토부가 LH(한국토지주택공사)를 통해 각 공원별 입지 규제사항, 입지현황 등을 분석한 자료였습니다. 최소한 민관 거버넌스 위원들에게 이런 내용들은 제공되어 심도 있게 검토가 이루어질 수 있도록 했어야 하는 것이 당연하지 않습니까? 이에 대해 본 의원은 도시공원 일몰제 문제와 관련하여 더 큰 갈등을 발생시키지 않기 위해서라도 재논의의 과정이 필요하다고 생각하는데요. 시장님 의견은 어떠신지요? 세 번째 질문입니다. 도시공원 문제를 해결하기 위해 최근 서울시, 대전시, 전주시를 다녀왔습니다. 간략히 정리하자면 서울시는 우선매입 대상지를 선정하고, 나머지는 도시자연공원구역으로 지정한다는 원칙이었습니다. 지방채 8,600억 원 등 2019년에 1조 2,000억 원을 투입한다는 방식이었습니다. 대전시는 이미 2018년도까지 1,650억 원을 기이 확보하였고 올해 추경에서 872억 원을 투입하여 우선매입 대상지를 매입하겠다는 방침입니다. 대전시의 경우 매봉공원에 대한 민간 공원 개발 사업이 도시계획위원회에서 부결되었고, 월평공원 정림지구 민간 공원 개발 사업은 재심의 결정을 했습니다. 지난 26일 월평지구, 갈마지구도 재심의 결정을 했습니다. 민간 공원 개발 사업에 대한 문제의식의 반영이라고 볼 수 있습니다. 전주시는 시장의 방침으로 실시설계인가를 받은 후 1,300억 원을 들여 해제대상 공원의 우선매입을 추진한다는 계획을 1안으로 하고, 이 안이 실행되지 않는 공원에 대해서는 4미터 폭으로 주이용 산책로를 매입하는 방안을 수립하고 있습니다. 특히, 아파트를 짓는 민간 공원 개발 사업은 LH가 추진하고 있는 가련산공원에 공공임대아파트를 추진하고 있으나 시민사회의 의견이 그것마저도 7년이면 분양이 되니 추진하지 말자는 의견이 많다고 합니다. 특히, 전주시장께서는 주택보급률이 100프로가 넘어선 상황에서 아파트를 짓는 도시공원 사업은 추진하지 않는 방향으로 방침을 세웠다고 합니다. 시장님께 질문드리겠습니다. 우리 시는 이미 7개 공원의 민간 공원 개발로 8,000여 세대의 아파트가 개발될 것입니다. 지금 계획대로라면 구룡산에 4,000세대 아파트가 들어선다는 이야기가 나오고 있습니다. 청주시는 2015년 10월부터 아파트매매지수가 42개월째 하락하고 있습니다. 또한, 전국에서 가장 오랫동안 아파트 미분양 관리지역으로 지정되어 있습니다. 미분양에서 포함되지 않은 민간 임대아파트는 동남지구, 오송제2생명과학단지 등에 약 2만 세대 가까이 있습니다. 재개발ㆍ재건축은 지정하고 대부분의 사업이 추진되지 못하고 있습니다. 지역주택조합, 도시개발 사업, 도시재생 사업, 산업단지 사업 등을 통해 공동주택 공급은 심각한 위기 상황으로 치닫고 있습니다. 이에 많은 시민들은 청주시의 공동주택 공급정책에 분노하고 있습니다. 수원시, 성남시, 창원시, 전주시처럼 민간 공원 개발 사업을 최소화하고, 장기계획을 세워 토지를 매입하고, 개발 불가능지역은 해제하는 방식으로 도시공원 문제를 해결하는 방안에 대해 적극 검토할 것을 간곡히 요청드립니다. 이에 답변 부탁드립니다. 경청해 주셔서 감사드립니다.

네, 시간이 많이 지나서 바로 질문을 좀 드리도록 하겠습니다. 5번 사진 좀 띄워 주세요. 청주시에 현재 민간 공원 개발 사업을 추진하고 있는 7개 공원에 대해서 국공유지를 사업부지로 포함하고 있습니다. 제가 본질문에서 헌재의 판단은 사유재산권에 대한 침해문제인데 민간 공원 개발 사업을 하면서 국공유지를 포함하고 있습니다. 지금 현재 진행되고 있는 7개 민간 공원 개발 사업에 국공유지 면적이 46만 8,045평방미터나 됩니다. 시장님은 국공유지를 포함하는 것에 대해서 어떻게 생각하십니까?

그리고 본 의원 또한 시장님께 직접 도시공원위원회 연기를 요청한 바가 있습니다. 5,000여 명의 주민들이 구룡산 민간 공원 아파트 개발을 반대하는 서명을 받아서 다수의 민원을 넣었고요. 한 달도 안 된 짧은 기간이었죠. 아침마다 마을의 어머니들이 피켓을 들고 구룡산을 지켜 달라는 1인 시위를 하고 있습니다. 시장님 아시겠지만 구룡산 민간 공원 개발 사업이 총 1조 원이 넘는 사업입니다. 청주시에서 이렇게 큰 사업을 진행하면서 시민들에게 의견을 물은 적이 없습니다. 거버넌스 내에서도 어떻게 되면 동의되지 않은 사업에 대한 부분이었습니다. 솔직히 말씀드리면 거버넌스 위원들 다수결 하자고 했으면, 그래서 단일화를 만들자고 했으면 구룡산은 민간 공원 개발이 부결되었을 겁니다, 거버넌스에서. 결국 집행기관에서 지속적으로 구룡산은 민간 공원 개발을 해야 된다고 주장했고 회의 초반부터, 첫날부터 합의안을 어떻게 만들 것인가에 대한 의견부터 충돌되었습니다. 그 결과 ‘합의가 안 되면 복수안으로 올리자.’ 그렇게 정리가 됐고요. 거버넌스의 의견이 민간 공원 개발을 다수가 찬성하는 의견은 절대 아니었다는 겁니다. 그러면 1조 원이 넘는 대규모의 민간투자 사업이고, 타당성 검토도 우리는 하지 않았습니다. 광주시의 경우에는 각 민간 공원 개발 사업에 대해서 타당성 검토를 하고 사업을 진행합니다. 거기에다가 시민들에게도 귀 기울이지 않고 민간 개발 아파트 사업을 승인했던 전임 시장의 경우도 있었습니다. 그런 문제들을 해결하고자 우리는 민관 거버넌스를 만들자고 제안했던 것입니다. 그러나 결과는 똑같아졌습니다. 도시공원위원회 개최한다고 시청 문을 다 걸어 잠그고. 과연 이런 것이 “함께 웃는 청주” 소통하는 청주의 본모습입니까? 도시공원위원회의 위원, 시의원조차도 오고 가도 못 하게 만드는 행정, 시민에게 폭력을 휘두르는 행정에 시민들은 과연 누구를 믿고 청주시민으로 살아가야 한단 말입니까? 시장님께서는 이번 사태에 대해 시민들에게 공개적으로 사과하실 의향이 있으십니까?

자, 마무리하겠습니다.

저는 민간 공원 거버넌스를 운영하면서 그 내에서 이런 부분을 분명히 말씀드렸었습니다. 주민들이 요구하는 부분이 민간 공원 개발에 대해서는 상당히 반대의견이 있다. 특히, 청주와 같은 아파트 과잉공급 상황에서 민간 공원 개발을 통해서 아파트를 짓는 방식은 문제가 있다는 걸 계속 말씀드렸고요. 그 부분은 시민들의 저항을 충분히 받을 수밖에 없을 것이다라고 민간 공원 거버넌스에서 수차례 이야기했습니다. (발언제한시간 초과로 마이크 중단) (마이크 중단 이후 발언한 부분) 그럼에도 불구하고 지금 청주시는 그대로 가고 있는데요. 이 부분에 대해서는 시장님께서 철저하게 재논의ㆍ재검토 하셔 주시기를 마지막으로 당부드리면서 장시간 시정질문에 답변 주신 시장님께 감사드리고요. 동료의원 여러분, 방청객 여러분께 감사드립니다. 마치겠습니다.